Freitag, 22. Juli 2011

Institutioneller Wandel

Von Stefan Sasse

Es ist unbestritten, dass es derzeit eine weltweite Tendenz hin zur Liberalisierung und Privatisierung von Institutionen gibt, die die vorherige Tendenz der Nachkriegszeit hin zu stärkerer Koordination und Regulation abgelöst hat. Als Institutionen werden in diesem Zusammenhang alle möglichen Strukturen verstanden, von Sozialversicherungen über bestimmte Politiken hin zu den Firmengeflechten in der ökonomischen Landschaft. Im Folgenden soll ein Erklärungsansatz vorgestellt werden, den die Politikwissenschaftler Streeck und Thelen aufgestellt haben. Einleitend werden dabei einige generelle Gedanken zum Wandel von Institutionen aufgestellt, bevor fünf verschiedene Modelle von Wandel exemplarisch behandelt werden. Am Ende soll dann eine kurze Behandlung der Frage stehen, warum es einfacher scheint, Institutionen zu liberalisieren als sie zu koordinieren. Der Begriffsgegensatz von liberalen und koordinierten Institutionen geht dabei auf die Gedanken von Hall und Soskice zu den Variances of Capitalism zurück.

Frühere Theorien zum Wandel von Institutionen gingen davon aus, dass Institutionen natürlicherweise zum Selbsterhalt tendieren, das heißt keinen eigenständigen Wandel verfolgen. Wandel erfolgt stattdessen als radikaler Bruch durch äußere Einflüsse, beispielsweise eine fremde Besatzung oder politische Reformen. Streeck und Thelen stellen nun die Behauptung auf, dass auch innere Einflüsse Wandel verursachen, dass dieser Wandel aber langsam und graduell erfolgt und deswegen in bisherigen Theorien kaum auftaucht. Gleichzeitig müssen Institutionen aktiv an der Erhaltung ihres Gleichgewichts arbeiten. So ist es möglich, dass in Zeiten großer historischer Brüche - etwa des verlorenen Zweiten Weltkriegs - Institutionen relativ unbeschadet überstehen (etwa die deutsche Beamtenschaft), während andererseits in Zeiten relativer politischer Stabilität ein gradueller Wandel von Institutionen erfolgt.

Für die Funktionsweise dieses Wandels ist es wichtig zu verstehen, dass Institutionen in modernen Staaten weniger auf informellen Traditionen beruhen - wie dies etwa im Mittelalter der Fall war - sondern vielmehr stark formalisiert sind und auf ausgearbeiteten Gesetzen beruhen. Gesetze jedoch sind nicht absolut; sie geben letztlich immer einen Idealzustand an, von dem die Realität mal mehr, mal weniger stark abweichen kann. Akteure innerhalb von Institutionen erproben beständig ihre Grenzen (manche sogar als Beruf: Anwälte) und definieren damit die Realität der Strukturen mit. In einigen Fällen werden die offiziellen Regeln massiv unterwandert, beispielsweise durch die Existenz eines Schwarzarbeitsmarkts, was vor allem in hoch regulierten Systemen vorkommt und sich meist nur durch Legalisierung beseitigen lässt. Manche Institutionen können aber nur wegen der massiven Unterwanderung ihrer eigenen Regeln überhaupt existieren. Es bleibt also wichtig zu betonen, dass der alltägliche Umgang mit ihnen Institutionen definiert.

Wie aber findet institutioneller Wandel nun statt? Streeck und Thelen unterscheiden fünf grundlegende Arten, die im Folgenden erläutert werden sollen: Displacement, Layering, Drift, Conversion und Exhaustion.

Beim Displacement wird ein abweichendes Verhalten von der Norm der Institution durch Inkonsistenzen innerhalb dieser Norm ermöglicht. Da das Wissen derjenigen, die die Norm schaffen (häufig Politiker) nie vollständig sein kann, sind Lücken und Doppeldeutigkeiten innerhalb der Norm nicht vermeidbar. Ist die Norm als Kompromiss zustandegekommen, mögen diese Lücken und Doppeldeutigkeiten sogar Absicht sein, so dass jede Seite hineinlesen kann was sie will. Häufig existieren innerhalb des politischen Systems zwei Institutionen mit abweichenden Normen nebeneinander, so beispielsweise im deutschen Bankensektor, wo normale Geschäftsbanken neben Investmentbanken existierten. Eine der beiden nebeneinander existierenden Normen (in dem Beispiel: die Praxis der Geschäftsbanken und der Deutschland AG) ist dabei dominant. Die Vertreter der anderen Norm hinterfragen beim Displacement nun die Existenz der dominanten Norm und machen dadurch ihr eigenes, von der Norm abweichendes Verhalten Stück für Stück selbst zur Norm, während das früher normale Verhalten mehr und mehr abweichend wird, zuerst in der Praxis, später dann auch in den institutionalisierten Richtlinien. Auf diese Art und Weise wird das vorher abweichende Verhalten zur neuen Form, die alte Institution wurde durch die neue ersetzt.

Displacement kann auch durch fremde Einflüsse geschehen, etwa weil eine fremde Macht in der Lage ist, ein alternatives System durchzusetzen. Ein Beispiel hierfür sind die Versuche der Amerikaner nach 1945, ihre eigenen Institutionen in Deutschland einzuführen und dafür die hier vorhandenen zu ersetzen. Diese Versuche aber blieben bemerkenswert unerfolgreich; bereits zu Beginn der 1950er Jahre führten die deutschen Akteure im Konsens untereinander die alten Institutionen wieder ein. Displacement durch äußere Einflüsse scheint vor allem dann möglich zu sein, wenn es bereits einen internen Trend gibt, weil eine nicht dominante Norm die dominante hinterfragt. Trotz allem wird das Resultat dann allerdings aller Wahrscheinlichkeit nach keine exakte Spiegelung der von außen kommenden Institution sein, sondern ein Hybrid mit den bereits vorhanden Normen.

Die zweite Möglichkeit des Wandels von Institutionen ist das so genannte Layering. Hier werden neue Elemente in bereits vorhandene Institutionen eingebaut, etwa ein freiwilliges privates Versicherungselement in eine umlagefinanzierte, staatliche Rentenversicherung. Diese Möglichkeit wird oft damit legitimiert, dass die alte Institution reparaturbedürftig ist und durch die gelayerte Ergänzung repariert würde. In Wirklichkeit führt das Layering allerdings oftmals dazu, dass die alte Institution weiter zugunsten der gelayerten Elemente destabilisiert wird und somit die hohen politischen Kosten für die direkte Umwandlung einer Institution umgangen werden können. Diese Art des Institutionswandels erfordert allerdings aktive Politik, um die Ergänzungen und Abwandlungen in die bestehende Institution zu integrieren.

Die dritte Möglichkeit des Wandels ist der Drift. Da, wir vorher bereits gesagt wurde, Institutionen nicht von sich aus in ein selbsterhaltendes Gleichgewicht kommen sondern durch aktive Arbeit darin gehalten werden müssen, verändert sich eine Institution durch Nichtstun ebenfalls. Ein Nicht-Reagieren auf sich ändernde äußere Umstände führt dazu, dass die Effekte des Handelns der Institution sich ändern, ohne dass an der Art des Handelns etwas verändert worden wäre. Dies gilt beispielsweise für das amerikanische Gesundheitssystem: staatliche Hilfen werden alleine dadurch zugunsten privater Versicherer zurückgefahren, dass man die dringend benötigten Reformen und Aufstockungen des Budgets nicht durchführt. Ein anderes Beispiel für Drift besteht im Nicht-Ergreifen von sich bietenden Möglichkeiten: Ende des 19. Jahrhunderts bot sich in den USA die Möglichkeit, aus dem Pensionssystem für die Veteranen des Bürgerkriegs den Kern eines allgemeinen Rentensystems zu bilden. Indem man das Pensionssystem aber mit der Korruption der politischen Maschinerie in Verbindung brachte, konnte das verhindert werden - die Institution starb ab. In gleichem Maße könnte Medicare heute als Kern eines umfassenden Versicherungssystem in Amerika dienen, eine Möglichkeit, die durch Drift nicht ergriffen wird.

Die vierte Möglichkeit zum Wandel ist die so genannte Conversion. Bei der Conversion werden einer Institution neue Aufgabengebiete zugeteilt oder bestehende, brachliegende Ressourcen aktiviert. Dies geschieht häufig durch politische Auseinandersetzungen über den "richtigen" Gebrauch einer Institution. Dass solche Auseinandersetzungen überhaupt möglich sind liegt in der stets mangelhaften Informationsbasis der Institutionsgründer (häufig Politiker) begründet: da ihnen niemals alle Informationen zur Verfügung stehen können, sind Formulierungen häufig doppeldeutig. Diese Doppeldeutigkeit kann dann später als Basis der Auseinandersetzung über die Norm der Institution gebraucht werden. Solche Doppeldeutigkeiten können aber auch absichtlich bereits von Anfang an eingebaut werden, etwa weil die Gründung der Institution Produkt eines politischen Kompromisses ist, der es beiden Seiten ermöglichen soll das Gesicht zu wahren, oder weil die Institution bereits alt ist und über die Zeit neue Umstände hinzukamen, die von den Erschaffern unmöglich vorausgesehen werden konnten. Ein Beispiel für Conversion ist der Umbau der französischen dirigiste-Bürokratie, die von ihrem ursprünglichen Aufgabenfeld der zentralen Wirtschaftssteuerung zur aktiven Förderung der Liberalisierung konvertiert wurde.

Die fünfte Möglichkeit ist weniger eine Möglichkeit des Wandels als des kompletten, graduellen Zusammenbruchs einer Institution. Sie nennt sich Exhaustion und findet statt, wenn die Institution über die Zeit eine Überdehnung erreicht hat und mehr Ressourcen verbraucht als sie besitzt und dadurch ihren Zweck nicht mehr erfüllen kann. Ein häufig gebrauchtes Beispiel ist das deutsche Rentensystem, das auf Umstände der Vollbeschäftigung angelegt war und zusätzlich mit den Kosten der Einigung aufgeladen wurde, wodurch die Institution kaum mehr tragfähig ist, da sie über Sozialversicherungsbeiträge statt Steuern finanziert wird wird und die Arbeit in diesem Prozess verteuert, sich die eigene Grundlage nehmend.

Abschließend konstatieren Streeck und Thelen, dass Liberalisierung sich eher durch graduellen Wandel denn radikale Brüche zu vollziehen scheint. Dieser Wandel wird durch die Eigeninteressen der Akteure begünstigt, denen es leichter fällt aus bestehenden Normen und Regeln auszubrechen (Deregulierung) als sich neuen zu fügen (Regulierung). Deswegen profitieren Republikaner auch eher vom deregulierenden Institutionswandel, weil sie durch politisches Nichtstun ihre Ziele erreichen können, während ihre progressiven Gegner politische Widerstände überwinden müssen, um ihre Ziele zu erreichen.

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