Staatsausgaben und Staatsschulden - ein politischer Blick

Von Stefan Sasse

Wenn ein Thema im öffentlichen Diskurs nie fehlen darf dann das, dass der Staat seine Schulden zurückbezahlen müsse, am besten, indem er spare. Unter "sparen" wird dabei verstanden, Ausgaben zu kürzen. Beides passiert praktisch nie, zumindest nicht in nennenswertem Umfang. Die Ausgaben werden selten gekürzt, und die Schulden selten abgebaut (zurückbezahlt werden sie, nur werden auch ständig neue aufgenommen). Das Problem an der gesamten Debatte ist, dass sie von einem ideologischen Schuld-Komplex zugestellt ist: Schulden gelten als etwas inhärent sündenhaftes, etwas, das schmutzig ist und das es unter allen Umständen zu vermeiden gilt. Diese Ansicht kommt von der privaten Lebenserfahrung her: Schulden sind schlecht, und man will sie schnellstmöglich loswerden, wenn man sie hat. Das ist nachvollziehbar, denn die Schulden haben keinerlei positiven Effekt auf den, der sie hat - stattdessen muss er Zinsen bezahlen, umso mehr je mehr Zeit er sich mit der Rückzahlung lässt. Früher sperrte man säumige Schuldner in den Schuldturm, wo sie blieben bis ihre Schulden bezahlt oder sie verhungert waren. Angesichts des naturgemäßen Mangels an bezahlten Arbeitsmöglichkeiten im Schuldturm kann man sich vorstellen, welche Variante wahrscheinlicher war, aber das war nur die gerechte Bestrafung für die Sünden des Schuldners. Nur, diese Sicht auf Staatsschulden hinkt. Staatsschulden können ebenfalls problematisch sein, aber aus völlig anderen Gründen. 

Bevor wir den politischen Blick riskieren, daher noch einmal einige grundlegende Fakten, die gerne in der Debatte untergehen. 

1) Der Staat kann nicht seine Ausgaben reduzieren und dann mehr Geld zur Verfügung haben, wie dies ein Privatbürger tun kann ("schwäbische Hausfrau"). Reduzierung von Staatsausgaben bedeutet, dass andere Sektoren weniger Geld haben - und damit aller Wahrscheinlichkeit nach weniger Steuern bezahlen, was zu weniger Steueraufkommen für den Staat führt. Das heißt nicht, dass der Staat nicht Ausgaben kürzen kann und manchmal sollte - es heißt nur, dass das Mittel zur Erhöhung des zur Verfügung stehenden Betrags schlecht geeignet ist. 

2) Staatsschulden übernehmen eine wichtige Rolle im Finanzwesen, weil sie einen relativ großen, verlässlichen Grundstock an Investitionsmöglichkeiten bieten. Würden sie komplett abbezahlt werden, wäre dies verheerend. Einen gewissen Grundstock an Staatsschulden braucht es für die Stabilität. Wie hoch dieser Grundstock ist, steht dagegen zur Debatte. 

3) Der Staat muss genauso wie Privatbürger auch Schulden machen, um größere Anschaffungen zu tätigen (Autobahnen bauen etc.). Das Geld zu sparen und dann alles auf einmal zu bezahlen ist keine Option. 

4) Der Staat kann nämlich überhaupt nicht im eigentlichen Wortsinne sparen, das heißt, Geld auf die Seite legen. Die Summen, in denen der Staat operiert und in denen er "sparen" würde, würden das System mit Liquidität fluten und damit das Finanzsystem destabilisieren. Dazu würden sie dem Wirtschaftskreislauf entzogen und Rezession fördern. Große Geldvorräte des Staates sind unerwünscht. 

5) Daraus folgt, dass der Staat immer im Hier und Jetzt finanziert wird. Reicht dazu die Einnahmenseite nicht aus (und das tut sie normalerweise allenfalls für die anfallenden Kosten für den Betrieb des Staates und nicht für neue Projekte), so muss er Schulden aufnehmen.

6) Der Staat bezahlt Schulden ständig zurück. Die meisten Schuldverschreibungen sind auf fünf bis zehn Jahre begrenzt. Die Gesamtschulden ändern sich nur absolut  nach unten, wenn der Staat weniger neue Schulden aufnimmt (um etwa alte Kredite abzulösen). Dies ist aber wegen der davon abhängenden Investoren nicht immer erwünscht. 

7) Der Staat kann seine Schuldenquote (nicht die absolute Zahl) reduzieren, wenn die Wirtschaft wächst. Die Schuldenzahl bleibt gleich, aber die gestiegene Wirtschaftsleistung macht die Belastung insgesamt kleiner. Dies ist der normale Weg, mit dem der Staat seine Schulden langfristig unter Kontrolle hat (oder eben auch nicht). 

8) Ein letzter, gefährlicher Weg ist Inflation. Ist der Staat in seiner eigenen Währung verschuldet, kann er prinzipiell die Inflation anheizen und die Schulden so loswerden. Alternativ kann die Zentralbank schlicht Staatsschulden aufkaufen, wenn diese auf dem freien Markt nicht attraktiv sind. Beides hebelt den normalen Marktmechanismus aus. 

So weit zu dieser - natürlich unvollständigen - Bestandsaufnahme. Im politischen Diskurs verläuft die Diskussion, stark verkürzt, etwa so: "Der Staat gibt mehr aus, als er einnimmt. Die Staatsschulden sind sehr hoch, viel Geld geht für Zinszahlungen drauf. Deswegen müssen die Schulden abbezahlt werden. Dies geht nur, indem der Staat weniger ausgibt. Da Politikern nicht zu trauen ist, haben wir eine Schuldengrenze eingeführt, die das Schuldenmachen verbietet." Besonders emphatisch wird dieses Narrativ von der CDU und FDP vertreten. Ihre Rhetorik dreht sich ständig um die Schulden und dass sie reduziert werden müssen. Gleichzeitig framen sie erfolgreich die linken Parteien - SPD, Grüne und Linke - als ewige Verschwender, eine äußerst erfolgreiche PR-Strategie. Wegen des durchschlagenden Erfolgs des Narrativs versuchen Gründe und SPD, diesem Framing zu entgehen und selbst als eiserne Haushaltswächter dazustehen. Vier von fünf Bundestagsparteien sind daher rhetorisch Vertreter dieses Konsens. 

Gleichzeitig aber kann etwas merkwürdiges beobachtet werden: die SPD und die Grünen sind gerade nicht die Parteien, die das Geld mit vollen Händen ausgeben. Das sind CDU und FDP. Diese Dissonanz fällt niemandem auf, weil die Heransgehensweise an den Haushalt und seinen größten Posten, den Sozialstaat, eine fundamental andere ist. Die Grünen und die SPD befürworten eine aktivere Haushaltspolitik, das heißt Investitionen - ob in Windkraft, den Erhalt der Kohlekraft oder Bioläden ist dafür erst einmal egal (die LINKE findet hier keine Betrachtung, die sie praktisch keine Regierungsverantwortung trägt und damit eine Betrachtung dessen, was sie wirklich tun würde, noch aussteht). CDU und FDP geben das Geld auf zwei andere Weisen aus. Die erste, hier im Blog bereits angesprochene Methode ist das unglaubliche Aufblähen des Sozialstaats zugunsten der Mittelschicht (Elterngeld, Erziehungsgeld). Die andere sind Steuersenkungen und Subventionen. Diese Methoden sind alle wesentlich indirekter als die der linken Parteien. So verstecken sich die Ausbauten des Sozialstaats im Familienministerium, das wesentlich freundlicher konnotiert ist als das Arbeitsministerium. Subventionen sind nicht böses "Geldausgeben", sondern "Wirtschaftsförderung", und gegen Steuersenkungen hat ohnehin niemand etwas. Besonders gern wird hier das bescheidene Argument vorgebracht, die Bürger wüssten am Besten, wie sie ihr Geld ausgeben wollen, was natürlich Kokolores ist - selbst wenn die Bürger gerne die Windkraft ausbauen würden, hätten sie dazu überhaupt keine Möglichkeit. Von bestimmten staatlichen Ausgaben haben die Menschen wesentlich mehr als vom baren Gegenwert in der Tasche; das Gleiche gilt auch für Unternehmen. Eine Subvention oder Deregulierung kann wesentlich mehr wert sein als die Senkung der Gewerbesteuer. Wohl gemerkt, kann - bei keinem dieser Themen gibt es einen Automatismus in die eine oder andere Richtung.

Mit den ökonomischen und öffentlichkeitstechnischen Rahmenbedingungen aus dem Weg kommen wir nun zu den politischen Rahmenbedingungen. Obwohl sich vier Parteien seit mindestens zwanzig Jahren zum Schuldenabbau bekennen, nehmen die Schulden immer weiter zu. Womit hängt das zusammen? Bei so viel Rhetorik und auch Maßnahmen wie etwa der Schuldenbremse müsste doch eigentlich längst etwas passiert sein, oder nicht? Oder nicht. Nur selten fallen Rhetorik und tatsächliche Handlung so weit auseinander wie beim Schuldenabbau. Dies liegt mitnichten an der Doppelzüngigkeit der Politiker (aber natürlich auch). Vielmehr liegt es an der unterbewussten Heuchelei des Souveräns. 

Jeder ist für Schuldenabbau - solange es ihn nicht betrifft. Die Wirtschaft krakeelt gerne, dass man dringend die Staatsschulden reduzieren müsse, aber wenn man sie stärker besteuern würde, um das gewonnen Geld zum Schuldenabbau zu verwenden, würde sie sich mit Händen und Füßen wehren. Gleiches gilt für die normalen Bürger. Jeder fordert gerne, dass der Staat sparen und Schulden abbauen solle - aber bitte nicht bei ihm. Da wir in einer pluralistischen Demokratie leben wird es immer eine Gruppe geben, die sich gegen den geplanten Schuldenabbau wehrt (mal mehr, mal weniger effektiv). Dieser vollzieht sich dazu in zwei Schritten: erst muss das notwendige Geld freigemacht werden, entweder durch Ausgabenkürzungen oder durch Steuermehreinnahmen, und danach muss es auch noch genau für diesen Zweck ausgegeben werden. Am Beispiel Berlins lässt sich dies aktuell gut festmachen - wegen der guten Wirtschaftslage hat das Land einen leichten Überschuss von rund 100 Millionen erzielt, den die Regierung in den Schuldenabbau stecken will (was Berlin bei diesem Tempo bereits in 198 Jahren schuldenfrei machen würde, nebenbei bemerkt). Die Oppositionsparteien verlangen aber nicht nur, die Mehreinnahmen stattdessen für irgendwelche Projekte auszugeben (Mieterschutz, sozialer Wohnungsbau, etc.), sondern sogar, mehr auszugeben! 

Denn die Verfügbarkeit von Geld in der Politik sorgt grundsätzlich dafür, dass jede Interessengruppe das ganze zur Verfügung stehende Geld ausgeben will. Die Mittelstandsvereinigung will für 100 Millionen Steuern sparen, die Sozialverbände Wohnungen bauen, die Grünen wollen die erneuerbaren Energien subventionieren, und so weiter. Um es kurz zu machen: in einer auf den Kompromiss angelegten pluralistischen Demokratie kommt es zu einem Kompromiss, der alle Seiten halbwegs zufrieden stellt. Und der ist mit Sicherheit teurer als die ursprünglich zur Verfügung stehende Summe. Wer einmal ein detailliertes Beispiel für einen solchen Vorgang lesen will, dem sei Hans Günter Hockerts "Die Rentenfreform 1972 - Ein Lehrstück" (PDF) ans Herz gelegt. Daran kann man auch sehr schön sehen, dass die CDU mit Geld ausgeben, das sie nicht hat, nicht auch nur das geringste Problem hat. 

Aus diesen Zwängen folgt, dass eine Regierung keinerlei Interesse daran haben kann, Geld für den Schuldenabbau zu befreien, denn die Opposition wird es ohnehin nur ausgeben - spätestens, wenn sie selbst an der Macht ist. Dass eine Regierung es grundsätzlich leichter hat, der eigenen Klientel Einschnitte zuzumuten als der gegnerischen, schreckt hier zusätzlich ab: man verliert die nächste Wahl wegen der Wut der eigenen Wähler, und das freigewordene Geld wird von der neuen Regierung für deren eigene Projekte ausgegeben. Ein hervorragendes Beispiel dafür sind die Bush-Tax-Cuts. Bill Clinton hatte einige Überschüsse erwirtschaftet, die sogar teilweise für Schuldenabbau verwendet wurden, anstatt liberale Projekte zu finanzieren. George W. Bush nutzte das Geld sofort und nachhaltig, um die eigene Klientel zu bedienen. Derselbe Mechanismus ist in jeder Demokratie am Werk. 

Die nächste logische Frage wäre nun: "Aber was ist mit der Schuldenbremse? Ist das nicht ein total cleverer Mechanismus, um diese Automatik auszuhebeln?" Leider nein. Zum Einen stranguliert sie den Gestaltungsrahmen der Regierung, die sich zahlloser Steuerungsmechanismen beraubt. Das ist blöd, aber prinzipiell zulässig und passt zur "starve the beast"-Theorie zahlreicher Haushaltsfalken. Der andere Faktor ist viel wichtiger: Geld ist wie Wasser. Es findet immer einen Weg. Mechanismen wie die Beschränkung von Ausgaben per Gesetz sorgen lediglich dafür, dass die Regierungen sich Wege drumherum suchen. Ein aktuelles Beispiel hierfür ist der Ausbau der A10 in Nordrhein-Westfalen. Da eine Schuldenbremse es unmöglich macht, das notwendige Geld für Reparaturen und Ausbau bereitzustellen, greift die Regierung auf das Mittel der Öffentlich-Privaten-Partnerschaften zurück, die sich bereits in der Vergangenheit als geradezu groteske Geldverschwendung erwiesen haben und umgeht dadurch die Schuldenbremse zum Nachteil der Bürger, weil dieser Umweg Geld kostet.

Bedeutet das nun im Umkehrschluss, dass in einer Demokratie Abgaben- und Ausgabensenkungen unmöglich sind? Natürlich nicht. Staaten haben immer wieder, auch als Demokratien, ihre Ausgaben gesenkt. Besonders deutlich ist dies, wenn sie vorher im Rahmen von Krisen und Notfällen drastisch angestiegen sind - nach Kriegen oder Naturkatastrophen etwa. Auch Steuersenkungen oder das Hinzufügen von Subventionen (die wesentlich häufigere Art der Steuersenkung, weil politisch wesentlich leichter durchzusetzen und ein feineres Instrument) kommen häufig genug vor. Aber: All diese Maßnahmen sind lediglich Feinjustierungen. Sie ändern nichts grundlegendes an der Schuldenquote des Staates und sind dazu auch überhaupt nicht gedacht. Soll die Schuldenquote tatsächlich signifikant reduziert werden, gibt es dafür nur drei Möglichkeiten: 

1) Starkes Wirtschaftswachstum. Ein sehr starkes Wirtschaftswachstum (>5%) lässt die Schuldenquote relativ rasch sinken. Die Einnahmen steigen und machen das Aufnehmen weiterer Schulden nicht mehr notwendig, so dass einige Titel auslaufen können (schon allein wegen des Finanzierungsbedarfs von Investitionsprojekten kann die Neufaufnahme von Schulden niemals null sein). Über einen Zeitraum von etwa zehn Jahren - eine häufige Laufzeit von staatlichen Schuldentiteln - kann so eine Absenkung erreicht werden. 

2) Inflationierung. Die Schulden können schlicht dadurch bedient werden, dass der Staat das Geld erschafft. Dies muss nicht automatisch zu einer Inflation führen, ganz besonders dann nicht, wenn es sich letztlich nur um Buchungstricks handelt, bei denen das Geld niemals den Wirtschaftskreislauf erreicht (siehe die aktuelle Phantom-Debatte um die Billion-Dollar-Münze). 

3) Extreme Einschnitte. Abgaben werden gesenkt und Steuern erhöht. Hierbei entstehen praktisch immer schwere Kollateralschäden (Unternehmen hören auf zu investieren, Arbeitslosigkeit steigt, Konsum sinkt), aber unter Umständen kann der "Gewinn" höher sein als der "Verlust" und damit in der Bilanz immer noch freiwerdende Mittel bringen, die zum Schuldenabbau verwendet werden könnten. Eine Demokratie hält diese Methode jedoch wegen der oben beschriebenen Mechanismen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht aus; sie steht eigentlich nur absoluten Monarchien, Diktaturen und Ähnlichem offen. 

Staatsschulden sind in ihrem Kern ein politisches, kein ökonomisches Problem. Sie lassen sich auch häufig nur mit politischen Mitteln lösen und nicht mit ökonomischen. Ist Wirtschafswachstum nicht zun erwarten, kommt man um solche Maßnahmen kaum heraum. Hier spielen fast immer die Zentralbanken die entscheidende Rolle. In Deutschland hat diese Variante einen schlechten Ruf und wird nur äußerst ungern angewandt; gleichzeitig ist sie auch sehr schwierig, weil die Zentralbank bewusst aus dem pluralistisch-demokratischen Prozess ausgekoppelt wurde und von der Politik nur schwer beeinflusst werden kann, im Gegensatz etwa zur amerikanischen Fed. Möchte man aber eine Demokratie erhalten, steht die einzig verleibende Möglichkeit, die extremen Einschnitte, effektiv nicht zur Verfügung. Dies ist gerade in Griechenland zu beobachten. Die Buchhaltertricks nehmen hier aus schierer Notwendigkeit mehr und mehr überhand. Dieses Muster wird im Euro-Raum in Zukunft noch öfter zu beobachten sein. Das bedeutet nicht, dass der Staat einfach Geld ausgeben soll wie er will, weil sich das schon irgendwie einrenkt. Während eine gewisse Schuldenquote nicht nur unproblematisch, sondern sogar erwünscht ist, kommt es irgendwann zu einer regelrechten Strangulierung durch einen sich verstärkenden Kreislauf von steigenden Zinsen und dadurch notwendigen neuen Schulden. 

Selbstverständlich kann und muss der Staat zur Einhegung eines solchen Problems mit einer ausgewogenen Strategie von Ausgabensenkungen und Einnahmesteigerungen vorgehen. Dadurch kann er die Aufnahme von neuen Schuldentiteln reduzieren und die Grundlage dafür legen, dass Lösungsweg 1, das Wirtschaftswachstum, überhaupt möglich werden. Wegen der vielen pluralistisch wirkenden Kräfte ist dies allerdings sehr schwierig. Es ist aber unmöglich, die Staatsschulden in einem demokratischen Gemeinwesen mit derselben Willensanstrengung zu beseitigen, die ein Privatbürger zur Schuldenreduzierung nutzen kann. Das kann man bejammern, aber man kann es nicht ändern. Je schneller die Politik und die Öffentlichkeit das erkennen, desto schneller kann man zu produktiveren Lösungsmitteln greifen.