Montag, 30. August 2010

Mal was grundsätzliches...zum Parlamentarismus

Von Stefan Sasse

Den Oeffinger Freidenker gibt es nun seit über vier Jahren. Viele Themen wurden bereits mehrfach in unterschiedlichen Beiträgen behandelt, so dass es dem Autor oftmals unnötig erscheint, bestimmte Anspielungen oder Einstellungen näher zu erläutern. Seit 2006 hat sich die Leserschaft jedoch stark vergrößert, und für die, die neu dazugekommen sind, mag nicht immer alles sofort klar sein, was der Oeffinger Freidenker schreibt. Die neue Serie "Mal was grundsätzliches…" soll diese Lücke schließen, in dem noch einmal eine Zusammenfassung zu bestimmten Themen gegeben wird. Diese Folge befasst sich mit dem Parlamentarismus.

Das politische System Deutschlands ist das einer repräsentativen, parlamentarischen Demokratie. Das heißt, dass das Volk (der Souverän) in regelmäßigen Abständen Vertreter wählt, die dann im Parlament Politik umsetzen. Oftmals wird fälschlicherweise behauptet, dass diese Volksvertreter in irgendeiner Art und Weise an den Willen des Volkes gebunden wären. Das ist aber falsch. Das Mandat des Abgeordneten ist frei und nur seinem Gewissen unterworfen; zumindest in der Theorie. Es ist deshalb vollkommen systemkonform, wenn Repräsentanten des Volkes beständig den Afghanistaneinsatz verlängern, den fast 80% eben jenes Volkes ablehnen. Jede Legislaturperiode endet irgendwann, und wenn das Volk unzufrieden mit seinen Vertretern ist, muss es eben andere wählen. Auch das in der Theorie. Wie aber sieht dieses System in der Praxis aus? Natürlich vollkommen anders, keine Frage. Aber eben auch nicht so, wie es den Anschein hat, wenn man die Aufmacher in den Medien liest.


Zuerst einmal das Bild, wie es in den Medien vermittelt wird. Das hat deswegen so große Bedeutung, weil der Bürger praktisch keine andere Möglichkeit hat, sich über die Arbeit der Regierung zu informieren, wenn man einmal von den offiziellen Regierungsorganen wie dem Gesetzesblatt und Medien wie "Das Parlament" absieht, die glücklicherweise keine große Rolle dabei spielen. Ist schon die Berichterstattung der Medien ("die vierte Gewalt") oftmals unzulänglich, so wäre es eine generelle Katastrophe, der ersten und zweiten Gewalt (Legislative und Exekutive) die "Information" ihrer Bürger selbst zu überlassen. Selten wird der Bürger politische Maßnahmen direkt spüren und zurodnen können. Erhöhte Müllgebühren beispielsweise gehören zu den Dingen, die sofort klar und zuordnungsbar sind, während die Zustimmung zum Lissaboner Vertrag das nicht ist, obgleich sein Einfluss auf die Gesellschaft deutlich größer und umfassender ist.

Der Bürger versteht also die Dinge am besten, die direkt erfahrbar sind, und er versteht am schlechtesten, was in einer "höheren Sphäre" stattfindet, obwohl die Bedeutung sich dazu umgekehrt proportional verhält. Abstrakte Themen werden selten verstanden oder nachgefragt; je konkreter ein Gegenstand ist, desto lieber beschäftigt man sich damit. Man nehme als Beispiel die Proteste gegen Stuttgart 21: obwohl das Projekt seit über 20 Jahren geplant wird, kommt der Protest erst in Gang, nachdem die Bagger bereits fahren und es deutlich zu spät ist um etwas zu ändern. Aber vorher konnte man das Projekt nicht wirklich greifen; seit der Nordflügel abgerissen werden soll existiert ein Symbol, an dem man festhalten kann (obwohl es völlig untauglich ist, der Nordflügel ist baufällig und außer Betrieb).

Aus diesem Trend zur Vergegenständlichung resultiert die große Personalisierung in den Medien. Jede politische Initiative braucht irgendwelche Protagonisten, die man plakativ nutzen kann. Merkel ficht den Atomstreit aus, Guttenberg kämpft gegen die Wehrpflicht, Jung stolpert über die Bombardierung des Tanklastzugs von Kunduz - meist werden die Gut-Böse-Rollen meist klar verteilt. Bei komplizierteren Themen wird das Muster ähnlich geschlossen, wie etwa in den "europafeindlichen" Linken. Das hat zur Konsequenz, dass man nichts über den Gegenstand als solches zu wissen braucht, sondern nur, wer Recht und wer Unrecht hat.

Das im Hinterkopf sehen wir uns nun an, wie man in Deutschland eigentlich Parlamentarier wird. Generell gilt: man muss in keiner Partei sein, aber ohne ist praktisch nicht möglich. Man wird von seiner Partei aufgestellt, entweder für die Wahl im Wahlkreis - also mit der Erststimme, wo der Kandidat gewinnt, der absolut die meisten Stimmen auf sich vereinigt - oder über die Landesliste, also mit Zweitstimme, wo die Stimmenabgaben relativ gewichtet werden. Dieses System bringt es mit sich, dass die großen Parteien tendenziell groß bleiben, weil sie überproportional die Erststimmen gewinnen. Das Erststimmensystem favorisiert tendenziell ein Zwei-Parteien-System, das Verhältniswahlrecht im Zweiststimmensystem erlaubt theoretisch bis zu 20 Parteien (wenn jede exakt die 5% auf sich vereinigt, die man braucht um ins Parlament zu kommen). Wie aber wird man als Kandidat überhaupt aufgestellt? Die Parteien sind in Ortsvereine gegliedert, die wiederum Regional- und Landesverbünde bilden, die zusammengenommen die Gesamtpartei sind. Um in einem Wahlkreis aufgestellt zu werden, muss der Kandidat natürlich Mitglied der Partei sein und dazu in den entsprechenden Urwahlen gewählt werden. Dabei handelt es sich entweder um verdiente Mitglieder, die die "Ochsentour" durch die Partei gemacht haben - vom Plakatkleber zum Helfer über kommunale Stellen - oder um irgendwelche wichtigen Personen, die man aus irgendeinem Grund im Bundestag haben will. Dazu gehören Personen wie Frank-Walter Steinmeier, die eine Bürokratenkarriere hinter sich haben und aus dieser Position heraus in einflussreiche öffentliche Ämter aufrücken. Diesen wird dann ein "sicherer" Wahlkreis gegeben, damit sie nicht neben ihrem eigentlichen Amt auch noch einen echten Wahlkampf führen müssen. Es gibt also gewissermaßen zwei Klassen von Bundestagsabgeordneten: die relativ kleine Gruppe derer, die Spitzenpositionen besetzen und im öffentlichen Rampenlicht stehen, und die Masse der Hinterbänkler. Sie sind die klassischen Politiker, die auch tatsächlich in der Wahlkampfzeit Reden im Wahlkreis halten, irgendwelche Bürgersprechstunden veranstalten und Interviews für bedeutungslose Lokalblätter geben. Oftmals spezialisieren sich diese Politiker auf ein bestimmtes Arbeitsfeld, das sie dann in den vielfältigen Ausschüssen des Bundestags beraten.

Damit sind wir bei der Realität des Bundestags angelangt. Die Minister und der Kanzler sind die Personen, die deutlichsten und beständigsten im Rampenlicht stehen. Ihre Aufgabe wird dabei oftmals missverstanden. Man denke nur an die bekannte Forderung, ein Minister solle Fachkenntnis mitbringen, an den Ärger, wenn irgendjemand wieder Minister für etwas wird, mit dem er vorher nie zu tun hat. Das zeugt von einem völlig fehlgeleiteten Verständnis der Rolle eines Ministers, ganz so, als ob dieser der oberste Beamte seines Ministeriums wäre und irgendwelche Initiativen entwerfen und Projekte planen würde. In Wahrheit sind die Minister die großen Kompromissler. Für das Fachwissen gibt es die Staatssekretäre und die gesamte Ministerialbürokratie sowie die Berater von außen, von denen noch zu sprechen sein wird. Der Minister selbst muss zwar von seinem Gebiet Ahnung haben - die eignet er sich auch schnell an, die Ministerialbürokratie ist das inzwischen gewohnt - aber nicht aus diesem Gebiet stammen und es aus dem Effeff kennen. Interessanterweise sind Minister, die als Fachleute in ihr jeweiliges Ressort kamen, innerhalb kürzester Zeit gescheitert. Das liegt daran, dass ihr eigentliches Aufgabengebiet ein anderes ist. Der Job eines Ministers ist es, die Initiativen und Pläne, die die Ministerialbürokratie entwickelt, auf ihre Realisierbarkeit abzuklopfen und gewissermaßen auf den Boden der Tatsachen herunterzuholen. Ein kleines Beispiel: der Bildungsminister ist als Fachmann ins Ministerium gekommen, aus der erziehungswissenschaftlichen Forschung heraus. Er weiß aus seiner Forschungstätigkeit - also kraft seines Expertenstatus - dass die Gesamtschule vernünftiger ist als das dreigliedrige Schulsystem. Also entwirft er einen großartigen Plan für den Umbau des Schulsystems. Die Geschichte ist vorhersehbar, er wird krachen am Widerstand nicht nur vieler Bürger, sondern auch seiner eigenen Mitkoalitionäre scheitern, weil der in der Theorie so klare Plan in der Praxis auf Widerstände stößt und Kompromissen bedarf. Ein Minister, der für seinen Job geeignet ist, erkennt das bereits vorher und versucht einen Kompromiss innerhalb der Koalition zu schmieden, der dann auch tragfähig ist.

Auf der anderen Seite sind die Hinterbänkler. Oftmals ist man geneigt, sie als vollkommen überflüssig anzusehen. Sie kommen in den Medien praktisch ausschließlich als amorphe Masse vor, die der Regierung Probleme bereitet. Ansonsten scheinen sie nichts zu zun außer bei den Abstimmungen abzustimmen oder bei den Reden zu klatschen, sofern sie überhaupt anwesend sind. Dieses Bild übersieht aber die große Komplexität politischer Vorgänge. Gerade weil die Minister keinesfalls die fachlichen Dimensionen im Blick haben können - sie sind mit dem kommunikativen Teil ihrer Aufgabe eigentlich genug herausgefordert - braucht es Leute, die zwar auch die Zwänge des politischen Betriebes verstehen und Teil davon sind, aber gleichzeitig auch eine gehörige Portion Fachwissen besitzen. Sie sind gewissermaßen die Scharnierstelle zwischen den Extremen des reinen Populismus, der lediglich auf den stets wankelmütigen Volkswillen hört, und der Technokratie, in der Fachleute weltfremde Politik betreiben. Diese spezialisierten Politiker arbeiten häufig in den entsprechenden Ausschüssen; einige wenige haben auch andere verwaltungstechnische Aufgaben (etwa der Bundestagspräsident und seine Stellvertreter). Dort werden, da diese Ausschüsse interfraktionell besetzt sind, bereits erste Kompromisse auf politischer Ebene getroffen; es handelt sich gewissermaßen um eine erste "Verwässerung" des technokratischen Entwurfs, der später noch durch die Koalitionsausschüsse und Ministerien läuft - um diesen hochkomplizierten Vorgang stark vereinfacht auszudrücken.

Ein weiteres Merkmal des Parlamentarismus bundesdeutscher Prägung ist es, dass die Regierung - also die Exekutive - eng mit dem Parlament, der Legislative, verschränkt ist. Alle Mitglieder der Regierung sind auch Mitglieder des Parlaments, ja oftmals dessen Führungsfiguren. Auch die Mitglieder des Kontrollorgans, des Bundesrats, sind effektiv aus der Exekutive stammend, da sie von den Regierungen der Bundesländer entsandt werden. Ohne diese Kontrolle wäre in der deutschen Parteiendemokratie Regierung aber unmöglich. Dadurch kann das Parlament in Deutschland effektiv keine Kontrollaufgaben wahrnehmen, da sein Abstimmungsverhalten nach Parteien - der vielgeschmähte Fraktionszwang - unabdingbare Notwendigkeit funktionierenden Regierungshandelns ist, da die Regierung ohne das Parlament nur wenige und kleine Maßnahmen beschließen kann. Die Rolle eines Kontrollorgans übernimmt in der Theorie die Opposition, doch dummerweise wird es vom Wähler nicht goutiert, wenn diese sich konstruktiv beteiligt, anstatt Totalopposition zu betreiben. Dass dies in der Mehrheit der Fälle trotzdem geschieht verdankt sie einzig und allein der Tatsache, dass der Souverän es gar nicht mitbekommt.

Die Nachteile dieses Systems liegen klar auf der Hand. Das Volk hat praktisch keine Möglichkeit, auf seine Vertreter direkt Einfluss zu nehmen und kann auch nicht selbst gesetzgeberischt aktiv werden, da Volksentscheide keine Rolle spielen. Wenn wie in der aktuellen Situation die Parteien strukturell die gleichen Leute ins Feld schicken entsteht ein Allparteienkonsens, der dann den Willen des Volkes leicht völlig missachten kann, weil ohnehin keine Alternativen bei der Wahl bestehen (die einzige Anti-Partei, die LINKE, ist durch gezieltes Spin-Doctoring und eigene verfehlte Öffentlichkeitsarbeit für weite Kreise unwählbar). Dies führt dann schnell zu genereller Kritik am System und zur viel zitierten "Politikverdrossenheit". Richtiger wäre jedoch der glücklicherweise mehr in Mode kommende Begriff "Politikerverdrossenheit", der das Problem mehr auf den Punkt bringt. Interessanterweise leiden inzwischen die Politiker auch an so etwas wie "Volksverdrossenheit" und können das ständige Gemecker nicht mehr hören. Die Diagnose ist daher nicht ganz leicht, obwohl die Grundaussage recht simpel ist:

Es ist nicht das System, das krankt, sondern seine Protagonisten. Das parlamentarische System der BRD erlaubt es prinzipiell durchaus, aktiv Einfluss auf die Politik zu nehmen. Von dieser Möglichkeit machen Dritte gerade auch in einem Ausmaß und einer Offenheit Gebrauch, die wohl einmalig sind. Natürlich tun sie es nicht auf eine Art, wie sie dem normalen Bürger offenstünde. Parteispenden durch die Großindustrie und Hochfinanz werden inzwischen so offensichtlich in entsprechende Gesetzgebungsverfahren umgewandelt, dass eigentlich nur die Quittung fehlt, um es öffentlich zu machen. Zentrale Politiker werden gekauft; sieht man sich die stark zugenommene Fluktuation in die Vorstandsetagen gerade der spendenden Teile der Industrie an kann daran eigentlich kein Zweifel bestehen.

Aber welche Einflussmöglichkeiten hat der Bürger? Er ist nämlich an der aktuellen Misere zu einem Gutteil selbst mit Schuld. Damit das System funktioniert braucht es eine aktive Beteiligung der Bürger, nicht nur ein regelmäßiges Zur-Wahl-gehen (und selbst dieses wird ja nicht mehr geleistet). Das aber setzt voraus, dass sich Bürger auch damit beschäftigen, was eigentlich politisch passiert, damit sie in der Lage sind, überhaupt grundlegende Entscheidungen zu treffen. Das ist kompliziert und braucht Zeit sowie eine gewisse geistige Anstrengung; mithin alles Dinge, die viele Menschen nicht mehr zu leisten bereit sind. Es ist ja nicht so, dass die Politik nicht auf Stimmungen im Volk reagieren würde - wenn die SPD nicht eine Chance darin sähe, wieder Wählerstimmen zu erhalten wenn sie von ihrer rechtslastigen Politik abrückt, würde ihre entsprechende Führungsspitze dies wohl kaum tun.  Letztlich aber basiert das gesamte System auf den Parteien, und damit leider auch auf einer großen Lüge.

Parteien haben keinen guten Ruf. Sie hatten nie einen besonders guten. Zu Kaisers Zeiten galt das Parlament verächtlich als "Schwatzbude", in Weimar waren die Regierungen notorisch instabil und mit dem Makel der Niederlage behaftet. Dieses mangelnde Grundvertrauen zeigt sich bereits im Grundgesetz, dem zu Parteien nicht viel mehr einfällt als dass diese "an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken". In der Realität natürlich sind es nur die Parteien, die an seiner Willensbildung mitwirken. Unabhängige Kandidaten existieren in Deutschland allenfalls als Kuriosität. Damit das System funktioniert, ist es notwendig erforderlich, dass im Parlament Fraktionszwang herrscht (warum das so ist habe ich an anderer Stelle bereits beschrieben). Da nur die Parteien Programme entwerfen und Kandidaten aufstellen, über die dann abgestimmt wird, kann politische Einflussnahme auch nur über die Parteien funktionieren. Wer die Politik nachhaltig ändern will, muss zuerst die Parteien ändern.

Dies ist ein langer und oft schmerzhafter Prozess, der sich über Jahre, wenn nicht Jahrzehnte zieht und ziehen muss. Wann immer er sich ruckartig vollzieht, zerreißt er Parteien bis an den Rand des Untergangs. Die FDP hat dies mit ihrem Schwenk 1982 bewiesen, der sie beinahe unter die 5%-Hürde gebracht hätte, und die SPD leidet immer noch an den Folgen der Schröder'schen Reformpolitik, die nicht nur von den Wählern, sondern auch von einem Großteil der Basis nie akzeptiert wurden. Um auf Parteien einzuwirken gibt es mehrere Möglichkeiten: man kann in sie eintreten und in Sitzungen und Versammlungen versuchen, seine Sicht der Dinge in dem gemeinsamen Konsens dominant zu machen, man kann die Mitglieder oder zumindest den aktiven Teil von seinen Ideen überzeugen oder versuchen, die Wählerschaft so zu beeinflussen, dass diese eine andere Wahlentscheidung trifft und dadurch eine Aussage macht.

Das alles funktioniert, wie gesagt, nur langfristig und indirekt. Man sollte sich von der Idee verabschieden, dass das politische System auf irgendeine Art und Weise effizient wäre oder dies zu sein hätte. Die Idee vom effizienten Staatswesen an sich ist sogar gefährlich. Die Gründer der Demokratien haben das gut verstanden; die berühmten "checks and balances" tun alles, um effizientes Regieren zu verhindern. Das System erfordert den beständigen Kompromiss, der radikale Änderungen am System praktisch ausschließt - es sei denn, der Sonderfall einer absoluten Dominanz einer bestimmten Politk (nicht zwingend Partei!) in allen relevanten Teilen des Systems liegt vor, wie das derzeit der Fall ist. Dann greifen die Mechanismen nur noch bedingt, und ein radikaler Wandel ist einfacher. Man stelle sich vor, die Regierung Kohl hätte etwas vergleichbares zu Hartz-IV einführen wollen. Der Gedanke ist geradezu absurd wenn man bedenkt, wie radikal Lafontaine damals als Parteichef den SPD-dominierten Bundesrat gegen die im Vergleich zu der rot-grünen Ära geradezu bescheidenen Reformversuche Kohls in Stellung brachte!

Die aktuelle Situation ist geradezu ein Paradebeispiel für das Einwirken auf Parteien. Die LINKE befindet sich in einem Widerstreit zwischen denen, die für eine radikale Oppositionspolitik sind, um das eigene Profil nicht zu verwässern (was Protestwähler anzieht) und denen, die aktiv in die Politik wollen (oft als "Pragmatiker" bezeichnet, was aber Unsinn ist; die radikalen Regierungsverweigerer sind effektiv viel pragmatischer) um dort etwas zu verändern. Die SPD versucht einen Kompromiss mit der Basis zu finden, der zwischen sozialdemokratischen Werten und der Reformpolitik eine Brücke schlägt; dies geht nur unter großen Schmerzen vor sich und hätte schon damals gemacht werden sollen, als alle Schröders Härte im Umgang mit den eigenen Leuten bejubelten. In der CDU verschwimmen die Konturen zur Unkenntlichkeit, und die Konservativen trommeln für einen scharfen Rechtsruck. Die Grünen wissen nicht, ob sie schwarz oder rot im Herzen sind, und die FDP überlegt, ob man vielleicht wieder Politik machen will anstatt Krawall. Bei keiner dieser Entwicklungen ist der Ausgang sicher, und diese Entwicklungen bestimmen die Zukunft aller.

Umso verwunderlicher, dass es kaum jemanden interessiert. Stattdessen wird in den Medien darüber berichtet, dass Guttenberg die schusssichere Weste beim Afghanistanbesuch besser passt als Lammert und dass Merkel einen Kompromiss im Atomstreit durchsetzen will (der die Forderungen der Atomindustrie praktisch umsetzt, aber wie ein Sieg der Politk aussieht. Solange sich aber niemand für die wichtigen Themen interessiert und sich stattdessen jeder vom Blendwerk ablenken lässt, wird sich an der Situation auch nur wenig ändern. Der mündige Bürger ist wichtiger denn je, und gleichzeitig weit entfernt wie nie zuvor. Ohne ihn kann das parlamentarische System nur als bloße Hülle funktionieren, losgelöst von der Lebenswirklichkeit und bestimmt von Partikularinteressen.

Kommentare:

  1. Schade, daß die grundsätzliche Differenzierung

    Parlament = Gesetzgebung/ Legislative

    Regierung = Verwaltung/ Exekutive

    zu kurz kommt.
    Das wird meiner Erfahrung nach nämlich von fast keinem mehr verstanden.

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  2. Ich wusste doch ich hab was vergessen :) Danke, bau ich noch ein.

    "
    Ein weiteres Merkmal des Parlamentarismus bundesdeutscher Prägung ist es, dass die Regierung - also die Exekutive - eng mit dem Parlament, der Legislative, verschränkt ist. Alle Mitglieder der Regierung sind auch Mitglieder des Parlaments, ja oftmals dessen Führungsfiguren. Auch die Mitglieder des Kontrollorgans, des Bundesrats, sind effektiv aus der Exekutive stammend, da sie von den Regierungen der Bundesländer entsandt werden. Ohne diese Kontrolle wäre in der deutschen Parteiendemokratie Regierung aber unmöglich. Dadurch kann das Parlament in Deutschland effektiv keine Kontrollaufgaben wahrnehmen, da sein Abstimmungsverhalten nach Parteien - der vielgeschmähte Fraktionszwang - unabdingbare Notwendigkeit funktionierenden Regierungshandelns ist, da die Regierung ohne das Parlament nur wenige und kleine Maßnahmen beschließen kann. Die Rolle eines Kontrollorgans übernimmt in der Theorie die Opposition, doch dummerweise wird es vom Wähler nicht goutiert, wenn diese sich konstruktiv beteiligt, anstatt Totalopposition zu betreiben. Dass dies in der Mehrheit der Fälle trotzdem geschieht verdankt sie einzig und allein der Tatsache, dass der Souverän es gar nicht mitbekommt."

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  3. Naja, eigentlich ist es doch so:
    Das PERSONAL der BRD weist sich am Wahltag aus und wirft bei der VORSTANDswahl seine Stimme in eine URNE und gibt sie damit dann für 4 Jahre ab. Im Fraktionszwang steht dann einer vorne und sagt den anderen, wann sie den Arm heben müssen (das kennen wir ja seit 70 Jahren so) und gemacht wird, was die Lobby und Reichen wollen, während der Rest des Personals drauf zahlt.

    Das ist parlamentarische Demokratie aka Volksverarsche.

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  4. Besteht denn nun ein Problem, wenn man das Grundgesetz sehr eng auslegt und feststellt, dass sich Legislative und Exekutive häufig überschneiden? Oder ist das eher "akzeptale Nicht-Gewaltenteilung"? Wie ist da die Einschätzung des Ö.F.?

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  5. Also du kannst das GG so eng auslegen wie Stripperunterwäsche und das bleibt legal; das ist ja im System so angelegt. Ich sehe da auch kein Problem. Du musst dich für einen der zwei Wege entscheiden - wenn du eine Parteiendemokratie hast, mit all ihren Vor- und Nachteilen (keine Bange da kommt auch noch n Artikel zu), dann musst du auch die Regierung mit dem Parlament verschränken, wenn die nicht im Gegensatz zum Parlament von Gnaden einer Exekutivkraft wie dem Monarchen oder einem starken Präsidenten sein soll; aber damit hatten wir schlechte Erfahrungen. Du kannst es ansonsten so machen wie Hans Herbert von Arnim das seit Jahrzehnten predigt und ein Mehrheitswahlrecht einbauen, das rein nach Personen geht und defintiv auf ein Zwei-Parteien-System rausläuft und dich damit dem US-System annähern - aber das hat seine ganze eigenen Nachteile. So oder so wirst du immer einen NAchteil und einen Vorteil haben. Das System funktioniert in beiden Fällen; und es kann in beiden Fällen von seinen Akteuren kaputt gemacht werden.

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  6. Also läuft es darauf hinaus, dass auch das beste aller möglichen Modelle scheitern kann, wenn die Menschen dagegen arbeiten.

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