Das politische System der USA III: Präsidentschaftswahlen, Kongress und Senat

Dies ist der dritte Teil der Reihe "Das politische System der USA", das aus den Mitschrieben der gleichnamigen Vorlesung von Dr. Harald Barrios in Tübingen besteht.

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Teil I: Geschichtlicher Abriss

Teil II: Präsidialwahlsystem

Teil III: Präsidentschaftswahlen, Kongress, Senat

Teil IV: Die Parteien

Teil V: Die Parteien II, Föderalismus

Teil VI: Gewaltenteilung

Teil VII: Die Judikative

Teil VIII: Politische Kultur

Teil IX: Ausblick

Das politische System der USA III: Präsidentschaftswahlen, Kongress und Senat

Zu Beginn noch einmal ein Rückblick auf die Ergebnisse der Präsidentschaftswahlen: man muss sich den Unterschied zwischen electoral vote und popular vote vor Augen führen, da die Wahlmännerstimmen einen viel größeren Unterschied aufweisen als die Gesamtstimmen. Der Blick auf diese ist aber eine eurozentrische Perspektive; in den USA hat sie allenfalls akademischen Charakter. Obama hat jedoch auch hier so klar gewonnen, dass das electoral vote noch unterstrichen wird. Obama hat mit 52% das beste Ergebnis eines Präsidentschaftskandidaten seit 1964 erreicht. Damals profitierte Lyndon B. Johnson von der aus der Ermordung Kennedys resultierenden Sympathiewelle. Jimmy Carter konnte noch 50,1% der Stimmen auf sich vereinigen, Bill Clinton blieb beide Male deutlich unter 50%, so dass Obamas 52% durchaus bemerkenswert sind. Es ist angebracht, Obamas Wahlsieg als historisch zu bezeichnen:

Es gelang ihm, viele Swing-States (in den letzten vier Jahrzehnten mal so, mal so; im Gegensatz zu battlegroundstates, die nur in der aktuellen Wahl umkämpft sind) zu holen (dank winner-takes-it-all-System). McCain hatte gegen Ende nur noch eine Siegeschance: alle deep-red-states (republikanische Stammterritorien) und sämtliche Staaten, die 2004 George W. Bush gewählt hatten, im republikanischen Lager zu halten und zusätzlich Pennsylvania umzudrehen. Die Kalkulation basierte darauf, dass in den Vorwahlen Hillary Clinton in Pennsylvania deutlich gegen Obama gewonnen hatte und dies zusätzlich hauptsächlich durch die blue-collar-workers möglich gewesen war. Daraufhin wurde die Frage aufgeworfen, ob Obama überhaupt die weißen Arbeiter gewinnen könnte, worauf sich die McCain-Kampagne auch konzentrierte – letztlich erfolglos. Auch die Auswahl Sarah Palins als running mate ist in diesem Zusammenhang zu sehen. Dabei handelte es sich um einen deutlichen Strategiefehler McCains, denn erhebliche Mittel der McCain-Kampagne waren auf Pennsylvania konzentriert. Diese Mittel fehlten beispielsweise in Colorado, das eigentlich typisches Republikanerterrain war. Seit dem Massaker in Littleton ist die Gesellschaft hier außerdem gegenüber der liberalen Waffenpolitik der Republikaner äußerst kritisch. McCain machte kaum Anstrengungen, Colorado zu erobern, alldieweil die Demokraten sogar ihren Parteitag in Denver abhielten. Dieses Ergebnis strahlte auch auf umliegende Staaten wie New Mexico aus. Spätestens seit der Finanzkrise holte Obama dann auch in anderen Staaten auf, wodurch er mehrere Siegchancen hatte, während McCain nur eine einzige hatte. Durch seine exorbitanten Geldmittel war es Obama am Ende sogar möglich, bundesweit Wahlkampf zu machen (wie etwa durch einen halbstündigen Werbespot) und damit McCain in die Defensive zu zwingen, der eigentlich sicher geglaubte Staaten bereisen musste um diese in seinem Lager zu halten.

Zusätzlich war es den Demokraten in dieser Wahl gelungen, ihr Wählerpotenzial deutlich besser auszuschöpfen. Überraschend war auch, dass Obama seinen Anteil bei den Lateinamerikanern deutlich verbessern konnte. George W. Bush hatte sich seinerzeit stark auf diese Bevölkerungsgruppe konzentriert, die auch wegen Kuba immer konservativ geprägt war. Da die sich weiter öffnende Schere zwischen Arm und Reich die Lebensbedingungen erschwerte, besteht in den USA eine Konkurrenz zwischen Lateinamerikanern und Afroamerikanern. Obama konnte diese Schwäche jedoch in eine Stärke verwandeln, was durch die Republikaner noch erleichtert wurde, die in den letzten beiden Jahren die immigration laws immer weiter verschärfte. Auffällig ist außerdem, dass die älteren Weißen für McCain stimmten, umso mehr, je älter sie waren. Den Demokraten war es zum ersten Mal gelungen, mit der Vereinigung der Minderheiten zu siegen (was 1968 in Chicago zu einer großen Kontroverse geführt hat, ob man nicht besser die „Mitte“, heartland America, zu gewinnen versuchen sollte). 2008 gab es keine Diskussion mehr über diese Strategie, und sie hatte auch durchschlagenden Erfolg.

Die großen Erwartungen an Obama stellen diesen vor große Herausforderungen, auch wenn man nicht so pessimistisch sein sollte wie der Spiegel, der Obama bereits von den Erwartungen „begraben“ sieht. Man sollte auch die politische Dimension des Jubels nicht vergessen, denn die Obama-Wähler waren von ihrem Kandidaten wesentlich mehr überzeugt als die McCain-Wähler. Viele Wähler, die sich am Ende doch für McCain entschlossen hatten, jubeln nun auch für Obama mit und identifizieren sich doch mit ihrem neuen Präsidenten. McCain stand vor dem großen Problem, seine Basis zu mobilisieren, da er die Konservativen nicht zur Identifikation mit sich selbst bringen konnte (dafür allerdings freie Wähler). Bei einem solchen Jubel ist der Gruppenzwang hoch, sich anzuschließen, und so ist es gut möglich, dass die Zustimmung Obamas bis Januar noch weiter steigt. Die Mobilisierung seiner Wähler erreichte Obama durch viele Kleinspenden (die durch das patchwork der Spenden erstmals positiv für die Demokraten waren), das Internet und die freiwilligen Helfer.

In der Krise der 1970e Jahre (Watergate…) hatte man angefangen, die für die Demokratie gefährliche Wahlkampffinanzierung zu europäisieren (öffentliche Mittel). Gleichzeitig – was typisch amerikanisch ist – wurden dabei Auflagen gemacht, die sich um eine Deckelung der Beiträge drehten. Spenden unter 200 Dollar sind zwar meldepflichtig, aber nicht von wem. Alles über 200 Dollar ist komplett meldepflichtig, mitsamt Spenderadresse etc. Obama hatte massenhaft Kleinspenden unter 200 Dollar erhalten. Es gibt außerdem eine Obergrenze: 25.000 Dollar an Zuwendungen insgesamt. Dadurch entstand die Situation, dass die armen demokratischen Kandidaten die öffentlichen Gelder in Anspruch nehmen mussten während die Republikaner von außerhalb mit Geld zugeschüttet wurden. Die Parteien selbst durften allerdings unbegrenzte Mittel annehmen (die Demokraten erhalten hauptsächlich durch die Gewerkschaften Geld), was aber in nicht zu seltenen Fällen von Streitigkeiten zwischen Parteien und Kandidaten zu Problemen führte. Zwar dürfen Parteien diese Gelder nicht für ihre Kandidaten nutzen, aber dafür für negative campaigning, das seit den 1980er Jahren drastisch zunahm. Es hatte sich nämlich gezeigt, dass negative Urteile deutlich besser haften bleiben als positive (Negativwerbung ist in den USA nicht verboten). Dazu kommt, dass Negativspots viel billiger sind, da einige verwackelte Bilder des gegnerischen Kandidaten, untermalt mit unheilsschwangerer Musik bereits ausreichen.

Kommen wir zu den Wahlen für den Kongress. Die Teilung zwischen Kongress und Senat entspricht dem englischen Vorbild von house of commons (das alleinig die Volkssouveränität umsetzt) und dem house of lords. Dieses Vorbild erklärt auch die Entstehung des Präsidialsystems, da das house of commons sich in England gegen den regierenden Monarchen gestellt hatte, der in den USA nicht mehr präsent war und deswegen durch den Präsidenten ersetzt wurde. Was bei uns Regierung heißt – und dem die Häuser gegenübergestellt sind – nennt sich in den USA administration; der gesammelte Politikbetrieb heißt government. Exekutive und Legislative werden zwar am gleichen Tag gewählt, aber in unterschiedlichen Systemen, so dass split-votes möglich sind (Wahl für Demokraten-Präsident und Republikaner-Kongress). Das Ergebnis kann ein divided government (Präsident und Kongress-/Senatsmehrheit unterschiedlicher Partei) oder ein united government (Präsident und Kongres-/Senatsmehrheit gleiche Partei) sein; die Regel seit 1968 ist das divided government. Gerade in den seltenen Phasen des united government war es allerdings interessanterweise schwieriger für den Präsidenten zu regieren. Die Regeln des Kongresses arbeiten gezielt darauf hin, ein divided government zu ermöglichen, setzen dies allerdings nicht voraus. Seit der starken Polarisierung durch neue soziale Bewegungen und christliche Konservative ab etwa 1968 ist ein divided government noch wahrscheinlicher als ohnehin.

Die Legislaturperiode des Kongresses beginnt immer am 3. Januar eines ungeraden Jahres und endet an einem solchen; daran ist nichts zu rütteln. Dies steht im Gegensatz zu parlamentarischen Systemen wie in Deutschland, wo die Parlamentszeiten nicht festgelegt sind. In Spanien und Großbritannien kann der Regierungschef das Parlament sogar umstandslos auflösen. Der Präsident der USA kann dies nicht. Die alle zwei Jahre stattfindenden Senatswahlen betreffen im Gegensatz zu den Kongresswahlen immer nur ein Drittel der Senatoren (effektive Amtszeit: sechs Jahre). Durch die häufigen Wahlen ist ein divided government noch wahrscheinlicher. Dieses Damoklesschwert wurde von den Verfassungsvätern bewusst geschaffen um einen „Mitte-Drall“ bei der Politik zu schaffen. Die Wahlen für beide Häuser mitten in der Amtszeit des Präsidenten haben natürlich das Potenzial für eine Diskontinuität von Exekutive und Legislative. Der Präsident muss mehr Rücksicht auf die Belange der Häuser nehmen; durchschnittlich verliert die Partei des regierenden Präsidenten bei diesen midterm elections 25 Kongresssitze und 2 Senatssitze. Umgekehrt besteht allerdings ein Zwang für den Kongress, mit einem populären Präsident zusammenzuarbeiten (vergleiche politische Funktion des Jubels weiter oben). Ein Absturz in der Popularität bedeutet dementsprechend meist auch, dass sich der Kongress vom Präsidenten entfernt. Einzelne senate- oder house-raises sind trotz alledem sehr stark von lokalen Themen und Kontroversen dominiert. Ein unpopulärer Präsident wird es schwer haben, seine Projekte durch den Kongress zu bekommen, auch wenn er im Kongress in der Mehrheit ist. Diese Erfahrung mussten beide demokratische Präsidenten der letzten Zeit, Jimmy Carter und Bill Clinton, machen, die beide in den ersten beiden Jahre der Präsidentschaft die niedrigste Durchsetzungsrate aller Zeiten hatten. Bill Clinton verlor konsequenterweise bei den midterm elections die Mehrheit im Kongress. Umgekehrt konnte Ronald Reagan trotz einer Minderheit im Kongress dafür sorgen, dass viele Gesetze seiner Fraktion durchgingen. Umstritten bleibt der coat-tail-effect, also ob ein populärer Präsident seine Popularität auf die Kandidaten des Kongresses und Senats übertragen kann.

Ein kurzer Blick auf das passive Wahlrecht: Kongressabgeordnete müssen 30, Senatoren 35 Jahre alt sein und seit sieben bzw. neun Jahren US-Bürger sein müssen. Sie müssen außerdem ihren Wohnsitz in dem Staat haben, für den sie sich bewerben. Wichtig ist dabei die Unvereinbarkeitsregelung; kein Abgeordneter oder Senator darf gleichzeitig Mitglied der Exekutive oder Judikative sein. In den USA gibt es also nicht nur eine Gewaltenteilung, sondern sogar eine Gewaltentrennung, was bei uns beispielsweise völlig unbekannt ist. Senatoren werden übrigens erst seit 1913 direkt gewählt; vorher wählten die Parlamente der Einzelstaaten sie indirekt. Dies passt zum generellen Demokratie-Trend.

Bereits in den Auseinandersetzungen um die Verfassung 1789 einigte man sich auf den Connecticut-Compromise, die besagte, dass allen Staaten die gleiche Repräsentation im Senat zugestanden war. Dies ging auf die anti-federalists zurück, die befürchteten, dass eine zu starke Bundesgewalt etablieren konnte. Ihnen ging es um die Fortführung der staatlichen Sonderwege. Eine Entwicklung wie in Frankreich sollte vermieden werden, das kulturelle und zivile Leben sollte religiös dominiert bleiben, was nur möglich war, wenn den Staaten weit reichende Rechte eingeräumt wurden. Besonders in den straf- und schulrechtlichen Regeln ist dies heute noch deutlich spürbar. Die religiösen Präferenzen der einzelnen Staaten lassen sich beispielsweise gut an den Alkoholgesetzen ablesen.

Die Gleichverteilung der Senatoren führt natürlich zu einer Verzerrung der Wählerstimmen. Mit 50 Staaten bedeutet dies 100 Senatoren. Washington D.C. stellt lediglich Elektoren für die Präsidentschaftswahlen, aber keine Abgeordneten oder Senatoren. Die Senatswahlen sind direkte Wahlen; wer die meisten Stimmen erhält, ist gewählt. Nur selten stehen beide Senatorenposten gleichzeitig zur Wahl. Stirbt ein Senator, kann der Gouverneur einen Nachfolger für den Rest der Legislaturperiode bestimmen. Selbst wenn beide Senatorenposten vakant sind, wird dies so behandelt, als würde jeweils ein einzelner Senator gewählt (mit allen Konsequenzen).

Für den Kongress gilt eine Neuwahl für alle zwei Jahre und eine Neuanpassung der Sitzverteilung auf die Staaten alle zehn Jahre im Zuge der Volkszählung. Diese Erhebungen sind äußerst ungenau. Besonders kontrovers ist hier naturgemäß die Einteilung der Rasse, die zwar zielgenaue affirmative actions ermöglicht, aber gleichzeitig den Rassismus zu überwinden schwieriger gestaltete. Anfangs bestand der Kongress aus 65 Abgeordneten; mit der Westexpansion wurde diese Zahl laufend erhöht. Anfang des 20. Jahrhunderts erreichte sie die Summe von 435 Abgeordneten, die 1929 per Kongressbeschluss auch bei Neuaufnahmen weiterer Staaten nicht erhöht wird. Es gibt außerdem fünf weitere Mitglieder des Kongresses, einen präsidentschaftlichen Vertreter und vier nicht stimmberechtigte Vertreter aus den Territorien (Puerto Rico, Marianen, …).

Dadurch wird die Neuverteilung zum Nullsummenspiel. New York beispielsweise rutschte von 54 Sitzen 1954 auf heute 29 Sitze ab. Auch Pennsylvania erlitt hohe Verluste. In beiden Fällen handelt es sich um unionized blue collar states, also gewerkschaftlich organisierte und damit den Demokraten zuneigende Arbeiter. Die Völkerwanderung in Südstaaten wie Arizona sind eher unorganisiert und neigen eher den Republikanern zu; interessanterweise bleibt der Organisationsgrad auch durch Zuzug niedrig. Diese „Völkerwanderungen“ wurden durch Bundesmittel gefördert, die Rüstungsindustrien in republikanischen Staaten aufbauten. Der Ausbau der Dienstleistungsbranche zugunsten traditioneller Industrie war also mit heftigen Einbußen fürn die Demokraten verbunden. Aufgrund rein mathematischer Rundungsprobleme kann die Neuverteilung der Sitze nicht perfekt widerspiegeln, was sich bevölkerungstechnisch getan hat; eine Verzerrung ist also systemimmanent. Um dieser Verzerrung entgegenzuwirken, entschied der surpreme court 1964, dass jeder Wahlkreis eine etwa gleich große Bevölkerung haben muss. Gerade superkleine Staaten, die eigentlich überhaupt keinen Anspruch auf einen Vertreter haben dürften, sprengen die Proportion aber immer wieder. Diese single-member-districts sind aber, was ihr Einzugsgebiet angeht, variabel zu halten. Die Wahlentscheidung wird hier mit relativer Mehrheit getroffen („first pass the post“), mit Ausnahme von Georgia, wo mit absoluter Mehrheit gewählt wird. Die Wahlkreise müssen also beständig neu angepasst werden, was wesentlich mehr Manipulationsmöglichkeiten zulässt als das Variieren der Abgeordnetenzahl.

So können Wahlkreise mit sehr kurioser Form geschaffen werden, die durch Homogenität einer Gruppe (Garymandering, nach Senator Gary, der dies erstmals in Salamanderform tat um seinen Bedürfnissen nachzukommen) ein bestimmtes Ergebnis prädestinieren. Da keine objektive Gruppe diese Kreise einteilt, sondern das Parlament des jeweiligen Staates, kann dieses die Wahlkreise nach seinen Bedürfnissen zuschneiden. Der surpreme court bestimmte 1986, dass Garymandering nicht zwingend verfassungswidrig ist, solange nicht eine bestimmte Gruppe nicht consistent den political progress as a whole in Mitleidenschaft zieht, was kaum zu beweisen ist, da eine Bundesstaatswahl den politischen Prozess nicht gesamt beeinflusst, zumindest nicht stark genug für eine Anfechtung der Wahl. Mit Blick auf die midterm elections 2002, als 12 Abgeordnetenplätze zu den Republikanern wechselten, war starkes Garymandering zu ihren Gunsten zu beobachten. Der aktuelle Sieg der Demokraten wurde also GEGEN die Einteilung dieser Wahlkreise getroffen; vermutlich werden die Demokraten den Prozess also 2010 umdrehen.

Politiker, die bereits ein Mandat haben, haben gegenüber Neuherausforderern erkleckliche Vorteile wie das Franking Privilege (Portofreiheit), Büroräume, Personal etc. Da Parteien selten ein stringentes Programm haben, dessen Punkte kaum priorisiert sind, wenden sich lokale Lobbyisten an die aktuellen Amtsinhaber, unabhängig von deren politischer Ausrichtung. Gewiefte Amtsinhaber geben also jedem etwas, so dass er am Ende viele Unterstützer hat (pork barrel). Entsprechend schwierig ist es, einen halbwegs populären Amtsinhaber aus dem Amt zu drängen. Deswegen sind die Amtssitze, die wegen Rücktritten von Kandidaten beispielsweise aus Altersgründen vakant sind, besonders umkämpft und auch interessant. Umso bemerkenswerter sind größere Veränderungen der Mehrheitsverhältnisse im Kongress wie 1994, als die Demokraten gegenüber den Republikanern krass verloren oder 2006, als das Ganze unter umgekehrten Vorzeichen geschah.

Dieses System erlaubt auch kein „Durchregieren“ im Merkel’schen Sinne, da Einzelinteressen der Abgeordneten und Senatoren bedacht werden müssen und ein Fraktionszwang praktisch nicht existiert. Deswegen sind die ersten 100 Tage sehr relevant, um die Legislative zur Unterstützung zu zwingen (wiederum: vergleiche die Eingangserwähnungen zum Jubel). Hinzu kommt, dass die Minderheit im Senat über erhebliche Obstruktionsrechte verfügt. Berühmt ist die traditionelle Einrichtung der Dauerrede („filibusters“). Solange ein Senator nämlich von seinem verfassungsmäßigen Rederecht Gebrauch macht, darf nichts anderes gemacht werden. Berühmt wurde 1953 Wayne Morres aus Oregon, der eine 24-stündige Dauerrede hielt. 10 oder 12 erfahrene Senatoren können sich abwechseln und so Abstimmungen auf unbestimmte Zeit verschieben. Das Problem ist, dass die GESAMTE legislative Agenda verzögert wird und damit mehrere ANDERE Projekte verzögert werden. 1917 gab es einen besonders umstrittenen Einsatz von filibusters, als die Ausstattung von Handelsschiffen mit Bewaffnung verhindert wurde. Deswegen wurde damals beschlossen, dass eine Dreiviertelmehrheit von Senatoren filibuster verhindern können. Seit 1972 sind 60 Senatoren hierfür ausreichend. Diese Majorität haben die Demokraten aber knapp verfehlt. Hier kann die Popularität eines Präsidenten wieder drohend wirken, um filibuster abzuschrecken.