Der Shutdown der US-Regierung 2018, erklärt (Teil 1)

Vor fünf Jahren schrieb ich einen Erklärartikel zum Shutdown, der unter dem damals noch amtierenden Sprecher des Repräsentantenhaus, John Boehner. Die Vorstellung, dass ein weiterer solcher Artikel notwendig werden würde, weil die Republicans die Regierung ein weiteres Mal herunterfahren würden, während sie sämtliche Zweige derselben Regierung kontrolliere, war noch 2016 reichlich absurd erschienen. Aber sie haben es geschaft: obwohl sie Supreme Court, Weißes Haus, Repräsentantenhaus und Senat kontrollieren ist es ihnen nicht gelungen, auch nur eine continuing resolution zu verabschieden, die die Geldmittel der Regierung bis zum 8. Februar (!) garantiert hätte. Natürlich geben Trump und die Republicans den Democrats die Schuld, während die auf die Mehrheitsverhältnisse zeigen und jede Schuld von sich weisen. Was also ist das los?

Die Abstimmung selbst entschied sich im Senat. Fünf Democrats stimmten mit den Republicans, während vier Republicans gegen ihre eigenen Partei stimmten und John McCain nicht teilnahm, was die Mehrheitsverhältnisse von 51:49 exakt widerspiegelte. Man könnte sich nun fragen, warum 51 Stimmen nicht ausreichen. Und genau da liegt der Hase im Pfeffer. Der Grund dafür geht zurück auf den gescheiterten Versuch letztes Jahr, Obamacare abzuschaffen.

Zur Erinnerung: die Republicans hofften, durch einige windige prozedurale Manöver gleich 2017 zwei große Siege einzufahren: die Abschaffung (repeal) von Obamacare und eine nie dagewesene Steuersenkung. Der Obamacare Repeal schlug fehl; öffentlichkeitswirksam beglich John McCain seine Rechnung aus dem Wahlkampf mit Trump und inszenierte sich als Rebell, als er die dritte republikanische Stimme dagegen abgab, 27 Millionen Bürgern die Krankenversicherung zu nehmen. Der als Steuerreform getarnte riesige Beutezug gelang zwar - wir berichteten -, aber beide Manöver hatten ihren Preis.

Der normale Gesetzgebungsprozess erlaubt Senatoren das Mittel des filibuster, also des prinzipiell unbegrenzten Aufhaltens der prozeduralen Abläufe im Senat. Es ist eine der vielen arkanen Regeln der Institution, die jedes Mal die aktuelle Mehrheit auf die Palme bringt und von der Opposition sehr geschätzt wird. Zwischen 2008 und 2016 nutzten die Republicans dieses Mittel ausgiebig, um Obama zu blockieren (inklusive eines Shutdowns), seither hängt der filibuster wie ein Damoklesschwert über den legislativen Ambitionen der Republicans.

Die GOP nutzte diese Waffe zuletzt, um einen Sitz im Supreme Court von den Democrats zu stehlen. Um selbst nicht den gleichen Regeln unterworfen zu sein, schafften sie den filibuster für Supreme-Court-Nominierungen ab und erzwangen den Extremisten Neill Gorsuch in das Gremium. Für Gesetze allerdings blieb das Instrument in Kraft, auch weil es den republikanischen Senatoren mehr Macht gegenüber der eigenen Parteiführung gibt (wie es vorher demokratischen Senatoren gegen deren Parteiführung half; die Anreizmechanismen sind für beide Seiten dieselben).

Im Januar 2017 standen die Republicans daher vor einem Dilemma. Zwar kontrollierten sie alle drei Arme der US-Regierung, aber sie besaßen im Senat keine den filibuster brechende 60-Stimmen-Mehrheit. Große Reformprogramme bedurften daher zwingend der Zustimmung von mindestens acht demokratischen Senatoren (und seit dem Sieg von Doug Jones - wir berichteten - sogar neun). Die Republicans hatten aber, anders als Obama und die Democrats, kein Interesse an Kompromissen. Und damit sind wir bei ihrem Dilemma.

Denn um auf diese Art jegliche normalen demokratischen Normenprozesse auszuhebeln, mussten die Republicans auf ein Mittel zurückgreifen, das dafür überhaupt nicht ausgelegt ist: den budget reconciliation process. Die Idee hinter diesem (erneut reichlich arkanen) Element des US-Senats ist, dass solche Maßnahmen, die rein haushalterischen Zwecken dienen und keine neuen Schulden versursachen (sprich, den aktuellen vom Parlament demokratisch verabschiedeten Haushalt nicht berühren) immun gegen den filibuster sind. Gedacht ist dieses Instrument für kleinere Feinjustierungen im System.

Die Republicans aber erklärten es zu ihrer Waffe und zerstörten damit eine weitere demokratische Norm, wie sie sich generell nicht an Normen gebunden fühlen. Ihr Plan: Dadurch, dass sie Obama im Jahr 2016 überhaupt nicht die Verabschiedung eines Haushalts erlaubt hatten (für den Fall eines Trump-Siegs für eben das hier beschriebene Manöver, oder den Fall eines Hillary-Siegs als Faustpfand), mussten 2017 zwei Haushalte verabschiedet werden. Andernfalls würde, wie bei gescheiterten Haushaltsabstimmungen üblich, der alte einfach fortgeführt, was eine ganze Reihe von negativen Kaskadeneffekten für die Funktionsfähigkeit der Regierung mit sich bringt (und die Republicans nicht stört, die die Funktionsfähigkeit des Staats ohnehin zerstören wollen).

Der Kniff am budget reconciliation process aber ist, dass nur eine solche Abstimmung pro Haushaltsjahr erlaubt ist - ob sie gelingt oder nicht. Der republikanische Plan war daher, den sie aus 2016 mitgeschleppt hatten (und der das Jahr 2017 abgedeckt hätte) für eine Abschaffung der US-Gesundheitsversicherung zu nutzen und den Prozess für 2018 für ihren Steuer-Raubzug. Erneut, es handelt sich dabei um einen Bruch jeglicher Normen, weil Prozesse genutzt werden, die den eigentlich vorgesehenen Prozess umgehen, die aber grundsätzlich legal sind. Und als solche Umgehung ging diese Strategie natürlich mit einem gewissen Risiko einher.

Das Risiko dabei war, dass die Republicans innerhalb einen Geschäftsjahrs (und ein Kongress-Geschäftsjahr ist relativ kurz, nur etwa die Hälfte aller Wochen sind Sitzungswochen, mit einer riesigen Sommerpause) zwei gigantische Gesetzeswerke durch den Kongress peitschen mussten, die praktisch sämtliche Ebenen der Gesellschaft, Wirtschaft und Verwaltung berührten.

Genau dieser umfassende Wirkungskreis ist übrigens der Grund, warum der Prozess für so etwas eigentlich nicht vorgesehen ist: der budget reconciliation process schaltet einen Großteil der Anhörungen, Debatten und sonstigen Kontrollmechanismen des normalen Gesetzgebungsprozesses aus; deswegen ist es ja auch solch ein Normenbruch. Die betroffenen Stellen, die das Gesetz umsetzen sollen, die betroffenen Unternehmen und Wirtschaftszweige, die ihre Geschäftsmodelle auf der bestehenden Rechtslage aufbauen, und die Bürger selbst, die von den Gesetzen berührt werden, können sich vorher kein Bild von dem machen, was kommen soll, und daher auch keinen Input geben. Massive Fehler sind in diesem Prozess völlig unvermeidbar, besonders wenn so komplexe Systeme wie das US-Gesundheitssystem angegangen werden, das direkt und indirekt rund 20% des amerikanischen Wirtschaftslebens berührt (eine riesige auf Pump finanzierte Steuersenkung ist da etwas überschaubarer).

Das alles ließe sich durch eine Partei, die halbwegs nach normalen demokratisch-politischen Prinzipien operiert, aber mitigeren. Die Republicans hatten schließlich acht Jahre Zeit, um eine Alternative zum verhassten Obamacare zu entwickeln, die sie nun hätten implementieren können, aber sie hatten - gar nichts. Nicht auch nur eine einzige Idee. Mit einem intern völlig zerstrittenen caucus, der zwar genau wusste, wogegen er war, aber nicht wofür, musste die Partei in rund drei Monaten ein für alle Seiten akzeptables Paket zusammenschnüren, das aufkommensneutral war - eine fast unmögliche Aufgabe.

An dieser Stelle kommt das Congressional Budget Office (CBO) ins Spiel. Diese kleine, an den Kongress angehängte unabhängige Behörde analysiert jeden neuen Gesetzesvorschlag daraufhin, welche Kosten er verursacht. Da der budget reconciliation process aufkommensneutral sein muss, kommt ihr in diesem Prozess eine Schlüsselrolle zu. Wenig überraschend ist es nicht ganz leicht, aus dem Stand 20% der amerikanischen Wirtschaft so zu reformieren, dass der Staat am Ende gleich viel Ein- und Ausgaben hat (weniger dürfen es wegen der legalen Vorgaben nicht sein, und mehr wegen der ideologischen Zwangsjacke der Republicans gegen Steuererhöhungen auch nicht). Nur, kein Gesetz besagt, dass man eine Bewertung des CBO abwarten muss, bevor man über ein Gesetz abstimmen muss - nur, dass das CBO jedes Gesetz bewerten muss. Wer die Republicans kennt, weiß, was als nächstes geschah.

Die Partei schrieb in einem Hinterzimmer einen Gesetzesentwurf, den vielleicht zwanzig oder dreißig Politiker der eigenen Partei sahen. Dabei umgingen sie auch gleich die paritätisch besetzten Ausschüsse, die dafür eigentlich zuständig wären - ein weiterer Normenbruch und das Ausschalten eines weiteren Kontrollmechanismus' - so dass 95% aller republikanischen Abgeordneten genausoviel über das geplante Gesetz wussten wie die Democrats und die Öffentlichkeit: nichts.

Dummerweise hatten zwei republikanische Senatoren, Susan Collins aus Maine und Lisa Murkowski aus Alaska, ihre Zustimmung zu jedem Plan abgelehnt, der in einem so riesigen Umfang Menschen die Krankenversicherung wegnahm. Die Republicans hatten damit 50:50 Stimmen im Senat (weil die Democrats in für die Partei beeindruckender und immer noch unter-analysierter Einigkeit das Gesetzeswerk ablehnten), ein Patt, den der republikanische Vize-Präsident Mike Pence brechen muss. Es durfte also nichts schiefgehen.

Es ging allerdings etwas schief. John McCain, der bereits vorher skeptisch gegenüber den Plänen gewesen war, nutzte die Gelegenheit, das Angenehme mit dem Nützlichen zu verbinden und inszenierte ein Abstimmungsdrama, in dem er live Trumps erste Großreform zum Scheitern brachte - und sich damit an dem Präsidenten rächte, der ihn im Wahlkampf schwer beleidigt hatte. McCains Ego-Trip und Collins' und Murkowskis Integrität brachten damit das Gesetzeswerk (nach mehreren gescheiterten Anläufen im Repräsentantenhaus, die die Mär von Paul Ryans Kompetenz Lügen straften) zum Scheitern. Die erste Hälfte des Jahres 2017 war vorbei, ohne dass irgendetwas Vorzeigbares verabschiedet wäre. Der erste von zwei Schüssen, die demokratische Kontrolle der Democrats auszuhebeln, war gescheitert