Spitzenverwirrung beim Kandidatenchaos

Es herrscht große Verwirrung dieser Tage darüber, wie in der EU aus welchen Gründen die Spitzenämter besetzt werden. Anders ist die Flut von uninformierten und am Gegenstand vorbeigehenden Invektiven kaum zu erklären, die aktuell über Ursula von der Leyen und ihre Koalition hereinbricht. Jedenfalls nicht, solange man Erklärungen wie generelle Gegnerschaft zur EU in ihrer aktuellen Form ausblendet, aber da würde sich die Kritik ohnehin gegen jeden Kandidaten richten. Ich will deswegen auch weder diskutieren, ob die EU in ihrer aktuellen Form demokratisch ist oder nicht (das würde eh nur auf ein sehr ausführliches "teils, teils" hinauslaufen) noch ob Ursula von der Leyen eine besonders gute Kandidatin für das Amt ist (was auf ein ausführliches "geht so" hinauslaufen würde). Stattdessen will ich versuchen die Missverständnisse aufzuklären, die über die Besetzung der Spitzenämter in der EU in Umlauf sind, wie sich sowohl in den Kommentaren als auch im Artikel meines Kollegen Stefan Pietsch eingeschlichen haben.

Beginnen wir mit einer kleinen Übersicht der harten Fakten, die auch von keiner Seite in Disput stehen.

Die EU ist eine supranationale Organisation, die weltweit und historisch kein echtes Äquivalent hat. Sie ist kein Staatenbund (daran ändert auch die Beschwörung der "Vereinigten Staaten von Europa" und der "westlichen Werte" wenig), sie ist aber auch mehr als eine Freihandelszone (egal, was Nigel Farage denkt). Stattdessen ist sie auf vielen Ebenen miteinander verflochten. Ihre Mitgliedsstaaten bleiben zwar nominell völlig souverän, geben aber gleichzeitig mit der Annahme des rechtlichen Rahmens der EU (des "aqcuis communitaire") explizit Hoheitsrechte an die jeweiligen EU-Behörden ab, die den nationalstaatlichen übergeordnet werden. So ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte höchste judikative Appellationsinstanz, hat die EZB das alleinige Mandat über Währungspolitik und so weiter.

Das alleine wäre ja für die Übersicht nicht so schlimm, aber die ganzen Zuständigkeiten überlappen sich sehr gerne. So geben manche, aber nicht alle EU-Staaten, durch das Schengen-Abkommen Hoheitsrechte über ihre Grenze ab, behalten aber die Zuständigkeit, dieselbe zu sichern, gibt es zwar eine gemeinsame Währungs-, aber nicht Wirtschaftspolitik, und so weiter. Diese Überlappungen folgen, zumindest in der Theorie, dem Subsidiaritätsprinzip: Die jeweils nächsthöhere Instanz übernimmt nur solche Aufgaben, die durch die darunterliegenden nicht erledigt werden können. Das bekannteste Beispiel dafür ist die Bildungspolitik. Sie kann nicht von den Kommunen erledigt werden, weswegen die Länder sie übernommen haben; diese sind aber fähig, weswegen der Bund nur wenig Zugriffsrechte hat und die EU praktisch keine (außer der Erasmus-Koordination und ähnlichen Randprojekten). Dies gilt für sämtliche Bereiche.

Um ihre Aufgaben erfüllen zu können, greift die EU auf eine eigene Exekutive zurück. Das ist die Europäische Kommission, in der aktuell jedes Mitgliedsland einen Kommissar stellt, der dann für einen bestimmten Aufgabenbereich zuständig ist. Die Präsidentin der Kommission ist das nächstbeste, das die EU zu einem Regierungschef hat; faktisch aber hat sie nur eine moderierende Funktion, da gegen den Willen der einzelnen (und, wir erinnern uns, souveränen) Mitgliedsstaaten nichts geht.

Diese Mitgliedsstaaten koordinieren sich über den Europäischen Rat (nicht zu verwechseln mit dem Europarat). Hier treffen sich vor allem die Regierungschefs, Außen- und Fachminister in regelmäßigen, mindestens halbjährlichem Turnus. Organisiert werden diese Treffen immer von einem Mitgliedsland für ein halbes Jahr (die Ratspräsidentschaft) in enger Abstimmung mit dem jeweiligen Vorgänger und Nachfolger. Dieser Rat bestimmt über die Kandidaten zum Kommissionspräsidenten.

Er kann sie aber nicht bestimmen. Diese Ehre obliegt, wie in parlamentarischen Demokratien, dem Europäischen Parlament. Dieses gibt es seit 1973, und es wurde zur Linderung des akuten Demokratiedefizits der EU eingeführt. Lange Zeit hatte es eher zeremonielle Funktion, ein bisschen wie die Queen in England. Es sah gut aus und pantominisierte ein Parlament, hatte aber fast keine Rechte. Das änderte sich sukzessive über die EU-Reformen seit den 1980er Jahren, vor allem durch Maastricht (1992), Nizza (2002) und Lissabon (2009). Nicht nur bekam das EP deutlich mehr Mitspracherechte - EU-Gesetze müssen inzwischen von Rat, Kommission UND Parlament angenommen werden, nicht nur durch Rat und Kommission -, es bekam auch das alleinige Recht, den Präsidenten der Kommission zu wählen. Dadurch, dass im EP ohne eine informelle große Koalition aus S&D und EVP nichts ging und diese in Rat und Kommission ebenfalls eine Mehrheit stellten, hatte das ganze einen stabilen Kern.

Das war lange Zeit ebenfalls eine Formalität. Aber wie das mit Regeln und Normen so ist, sie werden durch Nutzung bestätigt. So zeigte sich bald, dass das Europäische Parlament zwar kein Initiativrecht bei Gesetzen besitzt, aber de facto dennoch eine immer bestimmendere Rolle im Gesetzgebungsprozess übernimmt und sich damit parlamentarischer Praxis in vielen westlichen Ländern annähert, auch wenn diese nicht Verfassungsrang hat. Dieser schleichende Machtzuwachs des EP, der vor allem mit einem Bedeutungsverlust der Kommission einherging (zweifellos auch deren Aufblähung durch die Osterweiterung geschuldet), führte unter der Ägide von Martin Schulz zu einem ebenso gewagten wie missverstandenen Schachzug, der des Pudels Kern im aktuellen Streit um Ursula von der Leyen darstellt.

Bis vor recht kurzer Zeit betrachteten sich die MdEP vorrangig als Interessenvertreter ihres eigenen Landes, auch wenn sie in europäischen Parteien und Fraktionen saßen. Das war nur recht und billig. Eine europäische Öffentlichkeit existierte außerhalb von Esperanto-Volkshochschulkursen nicht. EU-Politik wurde immer nur dann relevant, wenn man sie als Blitzableiter nutzen und über "Brüssel" schimpfen konnte, wo meist die vorher leise eingebrachte eigene Politik verabschiedet worden war. Das änderte sich gegen Ende der 2000er Jahre aber langsam. Nicht nur wuchs der Kontinent zusammen; die englische Sprache ist weit verbreiteter als früher (und viel besser beherrscht), eine Generation ist unter Schengen herangewachsen und, vor allem, wir haben das Internet. Auch die Institutionen selbst hatten, wie es Institutionen immer tun, ihre Mitglieder gewandelt. Je mehr das EP an Bedeutung gewann, desto mehr begannen sich die Abgeordneten selbst als europäische Abgeordnete zu begreifen. Martin Schulz und Jean-Claude Juncker sind die ersten Spitzenpolitiker, die sich mehr den europäischen als ihren nationalen Institutionen verbunden sahen.

Und das bringt uns zu 2014. Martin Schulz war zu diesem Zeitpunkt Präsident des Europäischen Parlaments. Diese Stellung wird turnusmäßig für zweieinhalb Jahre besetzt, abwechselnd von S&D und EVP - auch das ist eine Norm, die nirgendwo festgeschrieben ist und die sich zwischen den Europa-Ablegern der Volksparteien etabliert hat. Man darf Schulz unterstellen, dass er bereits darüber nachdachte, was er 2016 tun würde - wenn er, den Normen folgend, seinen Posten an einen EVP-Kollegen würde abgegeben müssen. Seine persönlichen Motive spielen allerdings keine große Rolle; was immer sie gewesen sein mögen, sie passten zu den Motiven einiger anderer Schlüsselfiguren. Eine davon war Jean-Claude Juncker. Der ehemalige luxemburgische Premierminister kam zu der Zeit gerade frisch aus seiner Präsidentschaft an der Spitze des Europäischen Rats - ebenfalls eine Rolle des primus inter pares, in der Juncker sein beeindruckendes Netz an Beziehungen und Verhandlungsgeschick zur Schau hatte stellen können.

Juncker und Schulz bildeten ein potentes Gespann. Beide Europäer aus Überzeugung, fließend in mehreren Sprachen und quasi in den EU-Institutionen aufgewachsen, der eine in deren exekutiven Funktionen (vor allem in EZB und Rat), der andere im legislativen Bereich; der eine aus der S&D, der andere aus der EVP. Die beiden schlossen einen Pakt, der auch ihren jeweiligen Parteien und Kollegen im Parlament gut gefiel. Die Idee war simpel. Man nehme eine reine Formalität - die Wahl des Kommissionspräsidenten - und denke sie bis zum logischen Schluss durch. Wenn das Parlament den Kandidaten wählt, so die Logik, müsse es ihn auch bestimmten. Der Europäische Rat, dem das alleinige Vorschlagsrecht obliegt, sah das naturgemäß zwar anders. Aber Schulz und Juncker nutzten sämtliche Gefallen, Kontakte und Beziehungen, die sie aufbieten konnten, um eine neue Idee durchzusetzen: das aus der deutschen Politik bekannte System der "Spitzenkandidaten", in dem die Parteien, die eine Chance auf eine Führungsposition haben, vor der Wahl einen Kandidaten bestimmen, der danach das Erstzugriffsrecht auf den Posten hat. In Deutschland ist dies das Prinzip, dass die größte Fraktion im Bundestag den Bundeskanzlerkandidaten vorschlägt, der dann vom Bundespräsident ins Parlament eingespeist wird, der das formale Vorschlagsrecht hat, dieses jedoch traditionell (die Normen mal wieder) nicht ausübt. Schulz und Juncker hatten Erfolg. Ihre jeweiligen europäischen Parteien nominierten die beiden zu den Spitzenkandidaten und erklärten, den jeweiligen Kandidaten des anderen zu wählen, wenn sie selbst weniger Stimmen hatten. Die nationalen Parteien folgten dieser Idee mal mehr, mal weniger enthusiastisch, während der Europäische Rat sich bedeckt hielt und auf seinem Prärogativ pochte. Doch die zarte Pflanze der europäischen Öffentlichkeit erhob ihr Haupt, und spätestens als die beiden zur besten Sendezeit ein TV-Duell austrugen und die Zeitungen beständig über die Spitzenkandidaten berichteten, als seien sie gesetzt, war das fait accompli durch. Die EVP gewann die meisten Sitze, und absprachegemäß wählte die S&D Juncker mit ihr zusammen zum Kommissionspräsidenten und die EVP zusammen mit der S&D Schulz zum Präsidenten des Parlaments.

Ab da bekam das Bild Risse. Die rechtspopulistische Welle, die vor allem ab 2015 über Europa hinwegrollte, erschütterte das Europäische Parlament und die Machtverhältnisse, denn auch wenn erst 2019 neu gewählt und diese Erschütterung formalisiert wurde, so vollzogen die jeweiligen nationalen Mutterparteien starke Richtungswechsel, die sich auf ihre europäischen Töchterparteien auswirkten. Schulz selbst versuchte 2016, doch Präsident des EP zu bleiben, was die EVP entschieden blockierte. Er gab den Versuch denn auch schnell auf und versuchte mit deutlich weniger Erfolg, seine Meisterleistung bei den Bundestagswahlen 2017 zu wiederholen.

Was also geschah bei den Europawahlen 2019? Wie bereits 2014 schrieben EVP und S&D das Spitzenkandidatenverfahren, ohne Juncker und Schulz, wieder in ihre Programme. Und nicht nur das; die Grünen und die ALDE taten es ihnen gleich, so dass gleich vier Spitzenkandidaten ins Rennen gingen (die reaktionäre Rechte dachte kurz über einen eigenen Kandidaten nach, aber das wäre der inneren Widersprüche dann doch zuviel gewesen). Warum geschah das? Die Antwort ist gleichzeitig die auf den weiteren, tieferen Grund von Schulz' und Junckers Erfolg 2014. Nicht nur die beiden Spitzenkandidaten empfanden sich zuerst als Europäer und dann als Politiker ihres Heimatlandes. Eine große Zahl von Abgeordneten im Europäischen Parlament fühlte genauso, etwa Guy Verhofstadt von der ALDE oder Ska Keller von den Grünen. Und diese dachten vor allem als Parlamentarier des EP. Und als solche waren sie nicht bereit, die hart gewonnen Prärogative von 2014 einfach wieder aufzugeben. Nur zu gerne wollte man diese behalten.

Also wurden erneut Spitzenkandidaten aufgestellt. Nur fehlten dieses Mal zwei essenzielle Zutaten von 2014. So waren weder Manfred Weber noch Frans Timmermanns in ihren jeweiligen Institutionen so gut vernetzt wie Schulz und Juncker, "nur" in ihren Parteien. Und zum anderen hatten S&D und EVP anders als 2014 keine eigene Mehrheit mehr im Parlament.

Beide Faktoren verbanden sich zu einem potenten Problemmix. Denn die fehlende Mehrheit erforderte eine breitere Koalition. Diese war zwar theoretisch gegeben - ein Bündnis zwischen Grünen, Liberalen, Konservativen und Sozialdemokraten zur Stärkung des EP wäre auch angesichts der geänderten Parteienlandschaft in Europa selbst nicht ausgeschlossen gewesen. Dies wurde aber offensichtlich versäumt und auch von keiner Seite ernsthaft angegangen. Zur Herstellung eines solchen Bündnisses fehlte aber beiden Kandidaten die jeweilige Statur und Ansehen außerhalb ihrer eigenen Parteien. Sie hatten schlicht das notwendige politische Gewicht, das Schulz und Juncker besessen hatten, schon allein, weil die Verbindung in den Rat fehlte.

Der spielte dasselbe Spiel wie 2014 erneut: Er hoffte auf das Scheitern der eigenen Spitzenkandidaten. 2014 taten ihm die Parteien den Gefallen nicht. 2019 taten sie es. Zuerst Weber und dann Timmermanns gelang es nicht, eine Mehrheit im Parlament auf ihre Seite zu bringen. Stattdessen versuchten sich die Parteien alle selbst zu positionieren - was den Effekt hatte, dass niemand von ihnen gewann. Stattdessen nahm sich der Rat sein Prärogativ zurück. Denn wenn das Spitzenkandidatenverfahren scheiterte, konnte er wieder nominieren, wen er wollte. Man stelle sich vor, die Spitzenkandidaten von Grünen und CDU würden in Deutschland durch drei Wahlgänge fallen: der Bundespräsident könnte vorschlagen, wen auch immer er wöllte. Es gibt keinen Präzedenzfall dafür. Aber in der EU gab es den; viele sogar. Jede Wahl außer 2014, um genau zu sein.

Und hier kommt von der Leyen ins Spiel. Sie war der perfekte Kompromisskandidat. Wie Spitzenkandidat Weber aus der EVP und aus Deutschland, dazu noch eine Frau und progressiver aufgestellt als Weber war sie die schokoverkleidete Giftpille des Rats. Sie war eine bessere Kandidatin als die eigentlichen Spitzenkandidaten, verfügte über eine breite Koalition und den Rückhalt der mächtigsten Nation Europas. Nur eine Spitzenkandidatin war sie nicht.

Und damit sind wir wieder am Anfang.

Ist das Verfahren undemokratisch? Ja, weil von der Leyen nicht von einem direkt gewählten Parlament vorgeschlagen wurde. Nein, weil sie von selbigem im Einklang mit der Verfassung gewählt wurde.

Wurde das Spitzenkandidatenverfahren missachtet? Ja, weil von der Leyen nie eine solche gewesen war. Nein, weil das EP es in zwei Anläufen versäumt hatte, dem Prinzip aus eigener Macht Geltung zu verschaffen und auch weitere Anläufe keine Erfolgsaussichten hatten.

Ist die EU undemokratisch? Ja, weil die nationalen Regierungen Vetorechte haben und hinter den Kulissen am Wählerwillen vorbei und intransparent Absprachen durchdrücken können. Nein, weil alle Institutionen wenigstens mittelbar demokratisch legitimiert und die Vorgänge im Verfassungsvertrag geregelt sind.

Ist das Europaparlament durch die Wahl von der Leyens geschwächt worden? Ja, weil es seine eigenen Prärogative von 2014 nicht durchsetzen konnte. Nein, weil diese Prärogative immer noch bestehen und gegen den Willen des Parlaments niemand Kommissionspräsidentin wird.

Es ist, wie man so schön sagt, kompliziert.