Rezension: Nicholas Mulder - The Economic Weapon

 

Nicholas Mulder - The Economic Weapon (Hörbuch)

Wirtschaftliche Sanktionen sind gerade angesichts der russischen Aggression gegenüber der Ukraine in aller Munde. Sie sind ein Werkzeug im diplomatischen Werkzeugkasten, das dort noch nicht so furchtbar lange zur Verfügung steht und scheinen in ihrem Potenzial und ihren Grenzen unzureichend verstanden. Nicholas Mulder versucht, einen Teil dieser Lücke zu schließen, indem er diese Monographie zur Erfindung von Wirtschaftssanktionen vorlegt.

Als der Erste Weltkrieg begann, planten alle Seiten mit einem raschen Ende der Feindseligkeiten. Große Offensiven sollten dieses Ende herbeiführen. Gleichzeitig würde ein globaler Handelskrieg eine längerfristige Kriegführung praktisch unmöglich machen. Keine dieser Vorhersagen traf ein. Aber während das Vertrauen in entscheidende Offensiven nachhaltig erschüttert wurde, schien die totale Blockade der gegnerischen Wirtschaft ein probates Mittel zu sein und bleibt bis heute ein scheinbar effektives Mittel.

Mulder entwirft im ersten Teil seines Buchs eine kurze Geschichte der ersten Wirtschaftssanktionen, der Blockade des Kaiserreichs. Er zeigt dabei auf, wie die Interdependenz des globalisierten Handels das Reich sehr verwundbar machte, und arbeitet die Schwierigkeiten heraus, die Blockade tatsächlich umzusetzen, vor allem in Bezug auf die Neutralen, etwa die Niederlande oder die skandinavischen Staaten, über die Deutschland seinen Handel abwickelte. Die Alliierten lernten rapide dazu, aber die Blockade konnte nur funktionieren, wenn alle Länder weltweit an ihr teilnahmen - eine Bedingung, die nie erfüllt war. Auch die technische Umsetzung gestaltete sich als schwierig, und während die Blockade ernsthafte Einschränkungen für Deutschland bedeutete, konnte sie nie die Hoffnungen erfüllen, kriegsentscheidend zu sein.

Doch genau dieser Eindruck wurde nach dem Krieg erweckt. Auch aus einem Mangel an Zahlen und sozialwissenschaftlicher Forschung gingen die Alliierten von einer viel größeren Effektivität aus, als tatsächlich bestanden hatte, ein Narrativ, das die Deutschen nur allzu gerne ebenfalls bedienten, weil es ihnen erlaubte, sich als Opfer zu stilisieren - inklusive völlig inflationierter Opferzahlen - und hervorragend zur Dolchstoßlegende passte, nach der der blockadeinduzierte Zusammenbruch der Heimatfront zur Niederlage geführt habe. Dies führte dazu, dass die Effektivität auf allen Seiten massiv überschätzt wurde.

In der Gründung des Völkerbundes wurden große Hoffnungen auf Sanktionen als Durchsetzungsmechanismus gesetzt. Die Idee war, dass alle Völkerbundnationen automatisch Teil von Sanktionen gegen Aggressoren würden, was solch eine abschreckende Wirkung besäße, dass diese von Krieg Abstand nähmen. Die titelgebende "Economic Weapon" (der Begriff, der damals genutzt wurde, wo wir heute "Sanktionen" sagen) erfüllte damit dieselbe Abschreckungswirkung, die nach 1945 Atomwaffen einnehmen sollten - und war in etwa genauso praktikabel.

Bereits Anfang der 1920er Jahre zeigten sich Potenzial und Grenzen der Sanktionen deutlich. Während sie ausreichten, um Jugoslawiens Aggresisonskrieg gegen Albanien zu beenden - ein klarer Erfolg der Sanktionen - waren sie völlig unfähig darin, Italiens Aggression gegen Griechenland auf Korfu einzudämmen. Gleichzeitig war die wiederholte Besetzung des Rheinlands unter dem Deckmantel der Sanktion eine Zweckentfremdung, die von der Verhinderung von Aggression zur Durchsetzung der eigenen wirtschaftlichen Interessen führte, eine Intention, die Frankreich auch in internen Dokumenten klar eingestand.

Hier zeigt Mulder auch das größte Problem der Sanktionen auf. Sie waren bereits vorher ein grundsätzlich bekanntes diplomatisches Mittel - allerdings nur in beschränktem Maße als Kriegsmaßnahme. So bezahlte etwa Russland während des Krimkrieges weiterhin Zinsen für seine Schulden an den Kriegsgegner Großbritannien und war es für die Deutschen 1871 völlig unvorstellbar, dass französische Unternehmer nicht ihren Geschäften in Deutschland nachgehen sollten. Erst die Entgrenzung des Ersten Weltkriegs machte den totalen Krieg gegen die feindliche Wirtschaft möglich, beschränkte ihn aber auf Kriegshandlungen - eine Beschränkung, die mit dem Waffenstillstand auseinanderbrach, als die Entente-Mächte die Blockade aufrecht erhielten, um trotz ihrer Abrüstung ein Druckmittel für die Versailler Verhandlungen zu haben.

Für das Selbstbewusstsein gerade der Mittelmächte, aber auch anderer europäischer Staaten, war, dass Wirtschaftssanktionen abseits des Krieges zwar ein bekanntes Mittel waren - so gab es etwa um die Jahrhundertwende eine gemeinsame europäische Blockade Venezuelas zur Erzwingung von Schuldentilgungen - aber eines, das gegen koloniale Vasallenstaaten eingesetzt wurde. Es war vollkommen in Ordnung, Kanonenboote nach Agdir zu schicken, Kiatschau zu belagern oder Venezuela zur Aufgabe zu zwingen, aber unter "zivilisierten" Staaten machte man so etwas nicht. Kaum etwas brachte die Deutschen so sehr auf die Palme wie die Gleichsetzung mit Algerien durch die französische Besatzungspolitik; eine bewusste Beleidigung, die die Franzosen noch durch den Einsatz von Kolonialtruppen unterstrichen.

Im Konflikt mit Italien, einer Siegermacht des Krieges, zeigte sich aber 1923 bereits, dass man zwar einen unbedeutenden Randstaat wie Jugoslawien unter den Willen der Entente zwingen konnte, nicht aber mächtigere Staaten - schon gar nicht ohne die Unterstützung der USA, die nicht Mitglied des Völkerbunds waren und kein Problem hatten, von dem Unterlaufen von Völkerbundssanktionen zu profitieren. Realpolitik und imperialistische Machthierarchien zeigten also bereits in den frühen 1920er Jahren die Grenzen von internationalen Völkerrechtsbestimmungen auf.

Gleichzeitig war die potenzielle Macht einer Wirtschaftsblockade offenkundig, wenngleich übertrieben. Die Hoffnung auf einen schnellen Sieg durch Sanktionen zerschlug sich bald, aber allen Beteiligten war bewusst, welches Potenzial sie für längerfristige Abnutzungs- und Erschöpfungsstrategien hatten (eine Lektion, die manchen Staatenlenkern für den Konflikt mit Russland heute vermutlich gut zu Gesicht stünde). Die Faschisten zogen daraus für sich nicht die gewünschte Lehre, nämlich eine Unterwerfung unter das Regime der liberalen Weltordnung; stattdessen setzten sie in bewusster Referenz zur "Economic Weapon" auf Autarkie, einen starken kontinentalen Block gegen angelsächsische Wirtschaftssanktionen.

Im zweiten Drittel des Buchs befasst sich Mulder vor allem mit der Ausgestaltung der Sanktionen und ihrer Entwicklung in den 1920er Jahren. Hier zeichnet er vor allem drei große Konflikte nach.

Einerseits einen ideologischen Kampf innerhalb des Liberalismus' über die Frage, welche Rolle Sanktionen spielen und wie sie mit anderen, klassischen Machtmitteln interagieren. Die Liberalen versuchten dabei, die klassische Unterscheidung von "public" und "private" aufzumachen: "private wars", verstanden als Konflikte zwischen Aggressorstaaten zur Eroberung, sollten verboten und durch Sanktionen entweder verhindert oder abgewürgt werden, während "public wars", verstanden als Koalitionskriege zur Friedenssicherung. Diese Konzeption scheiterte letztlich daran, dass die Idee, die Royal Navy zu einem Instrument von "public wars" zu machen - also quasi als Weltpolizei zu etablieren - an den imperialen nationalstaatlichen Interessen des Vereinigten Königreichs scheiterte.

Andererseits schlug unter anderem Keynes, der wohl bedeutendste Ökonom des 20. Jahrhunderts, eine Ergänzung der "Economic Weapon" um eine positive Komponente vor. Neben der Isolation vom Welthandel und dem Weltfinanzmarkt von Aggressoren sollten deren Opfer durch aktive Lieferungen resilienter gemacht werden.

Zuletzt versuchten einerseits die klassischen neutralen Staaten wie Dänemark, Schweden oder die Schweiz, das Sanktionsregime zu schwächen, indem sie Ausnahmeregelungen für sich heraushandelten. Dasselbe Ziel verfolgte ab 1926 das Neumitglied Deutschland, das kein Interesse daran hatte, sich an Sanktionen zu beteiligen und als potenzielles Opfer von Sanktionen diese Waffe weitgehend abschwächen wollte.

Der Völkerbund hatte mit Sanktionen zwei Erfolge (Griechenland und Jugoslawien), aber überwiegend wurde die "Economic Weapon" in den 1920er Jahren nicht benutzt. Das größte Problem, das nie zufriedenstellend gelöst werden konnte, war, dass die Völkerbundmitgliedstaaten bei konsequenter Anwendung gezwungen wären, den USA den Krieg zu erklären, die außerhalb des Völkerbunds blieben und mit sanktionierten Staaten Handel trieben. Gleichzeitig aber war die Drohung der Sanktionen so real, dass zahlreiche Staaten Abwehrmechanismen entwickelten.

Die größte Herausforderung für das System sind dann die im letzten Drittel besprochenen Dreißigerjahre, in denen Italien, Spanien, Deutschland und Japan allesamt auf einen faschistisch-militaristischen Kurs einschwenkten und versuchten, im deutschen Begriff, "Blockadefestigkeit" zu erlangen. Hierzu diente die Phantasmagorie der "Autarkie", also Unabhängigkeit vom Welthandel und damit Immunität gegen die Sanktionen. Dies war aus verschiedenen Gründen unerreichbar, aber die Drohung der Sanktionen bestimmte den wirtschaftspolitischen Kurs der Diktaturen maßgeblich.

Es ist faszinierend, wie Mulder die Wechselwirkung zwischen der Drohung der Sanktionen und den Ausweichversuchen der Regime nachzeichnet. Die klarste Schlussfolgerung dabei ist, dass der Handlungsspielraum der Diktaturen massiv eingeschränkt wurde. Im spanischen Fall schreibt Mulder den Sanktionen den entscheidenden Beitrag bei der Verhinderung des Kriegseintritts zu, aber Italien, Deutschland und Japan manövrierten sich immer mehr in eine Lage, die Krieg wahrscheinlicher machte - und nicht, wie die Hoffnung 1919 gewesen war, unwahrscheinlicher.

Ich will hier nicht zu sehr ins Detail gehen; das soll dem Buch vorbehalten bleiben. Stattdessen möchte ich noch hervorheben, dass während des eigentlichen Krieges neben der (offensichtlichen) Wirtschaftsblockade im Gegensatz zur Zwischenkriegszeit die von Keynes geforderte positive Seite der "Economic Weapon" massiv zur Geltung kam. Über das Lend-Lease-Programm unterstützten die USA die Kriegswirtschaft ihrer Verbündeten maßgeblich, was diese stabilisierte und den notwendigen Buy-In für die Nachkriegsordnung (die UNO) schuf, in der Sanktionen dann wiederum festgeschrieben wurden, die aber anders als der Völkerbund auch einen Sanktionsmechanismus kannte, der nicht auf Koalitionen beruhte (den Sicherheitsrat).

Für mich auffällig war - deswegen auch der Vergleich zu Beginn - wie problematisch Sanktionen als Instrument sind. Es ist nicht, dass sie nicht wirkungsvoll wären, sondern dass sie - wie Mulder gut herausarbeitet - erstens langfristig und abnutzend statt kurzfristig und schockartig wirken und zweitens so zerstörerisch sind, dass sie ähnlich wie Atomwaffen eine ultimative Drohung sind, die man nur schwer einsetzen kann. Auch heute können die USA theoretisch kleine Staaten mit einem Atomschlag bedrohen, nur ist das so zerstörerisch, dass es de facto als Option nicht auf dem Tisch liegt. Ähnlich ist es bei umfassenden Wirtschaftssanktionen auch.

Das Buch bietet daher wertvollen Kontext für die heutige Diskussion über Sanktionen. Mulder hält sich weise mit Ratschlägen und Prognosen zurück; er zeigt, woher die "Economic Weapon" kam und wie sie gestaltet wurde, was sehr hilft, die heutigen Probleme zu verstehen. So stellt sich die Frage, ob Sanktionen gegen Russland nicht die Lage eskalieren, weil sie Putin in die Ecke drängen und ihm Optionen nehmen. Oder ob es nicht sinnvoll wäre, die Ukraine wesentlich massiver zu unterstützen, als wir das bisher tun. Ich habe keine Antworten auf diese Fragen, aber der Verdienst der Lektüre ist, dass ich sie überhaupt stelle und einen intellektuellen Rahmen habe, innerhalb dessen ich darüber nachdenken kann.

Das Buch kann durchaus auch als Komplementärwerk zu Quinn Slobodians "Globalisten" (hier besprochen) und zu Adam Toozes "Deluge" ("Sintflut") (hier besprochen) sehen. Wo Slobodian aufzeigt, wie die Liberalen in diesen Jahrzehnten eine neue Wirtschaftsordnung zu schaffen versuchten, die nach dem Untergang der Imperien dauerhafte Ordnung schaffen konnte, zeigt Tooze für die gleiche Zeitperiode auf, wie die Finanzmärkte und Rüstungskontrollen agierten. Beides ist Kontext, innerhalb dessen die besprochene Sanktionsmechanik hervorragende weitere analytische Zugänge öffnet. Die jeweilige Lektüre sei wärmstens empfohlen.