Ist die EU demokratisch? - Teil 2: Evolution

Dies ist eine Serie über die Geschichte der Europäischen Union, ihr politisches System und die Frage, wie demokratisch sie eigentlich ist. Teil 1 befindet sich hier. 

Nach dem Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft verlegten sich die westeuropäischen Länder darauf, erst einmal bei der wirtschaftlichen Einigung weiter voranzuschreiten - ein Projekt, das sich mit der EGKS bereits äußerst erfolgreich angelassen hatte. Die EGKS hatte zwar als deutsch-französisches Programm begonnen, aber immer die Beitrittsperspektive der anderen europäischen Marktwirtschaften und Demokratien im Auge gehabt.

Die waren damals überschaubar: die drei Benelux-Staaten, Italien und Großbritannien sowie den skandinavischen Ländern. Spanien, Portugal und Griechenland waren brutale Militärdiktaturen, mit denen man zwar militärisch in der NATO kooperierte und von denen man Gastarbeiter anwarb, die aber sonst für das Projekt keine Rolle spielten. Dänemark, Großbritannien und Norwegen hatten ihre eigenen Vorbehalte gegen eine Mitgliedschaft in der neuen Wirtschaftsgemeinschaft und assoziierten sich lieber im Rahmen des Freihandels. Und Schweden und Finnland hatten, wie auch Österreich, eine Neutralitätsverpflichtung gegenüber der Sowjetunion und blieben daher bündnisfrei, während die Schweiz traditionell ihre Neutralität wahrte.


Recht schnell fand sich daher in Vorgesprächen 1955 eine Einigung der sechs Gründungsmitglieder EWG, eine solche zu schaffen. Bereits damals war der weitere Weg der europäischen Integration umstritten. In Deutschland etwa teilte sich die Regierung in das Lager der Institutionalisten, die eine Hohe Behörde zur zentralen Regelung des Handels einrichten wollten (quasi eine Art Super-EGKS) und die Funktionalisten, die eher der freien Macht des Marktes vertrauten, wenn man sie nur von ihren staatlichen Fesseln löse. Am Ende stand, wie so häufig, ein Kompromiss.

Die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) 1957 in Rom sah vor, Kontingentbeschränkungen - also Höchstmengen handelbarer Güter - zwischen den EWG-Mitgliedstaaten abzuschaffen, interne Zollschranken zu beseitigen und eine gemeinsame Außenhandelspolitik zu fahren, indem ein einheitlicher Außenzoll erhoben wurde. Zudem wurde die Freiheit von Menschen, Waren und Kapital gewährleistet - die grundsätzlichen Freiheiten, die die europäische Integration ausmachen und die vor allem mit Gründung der Europäischen Union zentral in den Fokus rücken sollten.

Doch die EWG war nicht die einzige Gemeinschaft, die 1957 in Rom gegründet wurde. Gleichzeitig gründete man auch die europäische Atombehörde, EURATOM, in der Erwartung, dass die Nuklearenergie die Schlüsseltechnologie des 20. Jahrhunderts werden würde. Unter Aufsicht der EURATOM fand in den kommenden Jahrzehnten ein beispielloser, von gigantischen Subventionen betriebener Ausbau der Nuklearenergie statt - eine technologische Sackgasse, an der noch viele Nachfolgegenerationen zu knapsen haben werden.

Am bedeutendsten für den weiteren Fortgang der europäischen Integration aber ist das dritte große Abkommen der römischen Verträge, das "Abkommen über gemeinsame Organe der europäischen Gemeinschaften". Denn aktuell existierten nun mit EWG, EGKS und EURATOM bereits drei voneinander reichlich unabhängige Verbünde, die jeweils offen für Beitritte anderer europäischer Nationen und Assoziierungen derselben waren (Griechenland etwa assoziierte sich 1961 mit der Europäischen Gemeinschaft).

Das Abkommen über gemeinsame Organe sah daher vor, die einzelnen Verbünde zusammenzuschließen und eine "Europäische Gemeinschaft" zu gründen und dadurch den Plural der "Gemeinschaften" quasi überflüssig zu machen. Hierzu waren ein gemeinsames Parlament, ein Gerichtshof und ein Wirtschafts- und Sozialausschuss einzurichten.

Aufmerksame LeserInnen dürften sich jetzt am Kopf kratzen. Wurde ein europäischer Gerichtshof nicht bereits 1947 eingerichtet? Aber ja. Aber dabei handelt es sich um den Gerichtshof des Europäischen Rats, der 1946 gegründet worden war, mit dem Ziel, die Werte Europas zu verteidigen. Wir kennen diesen Gerichtshof als den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), während die neu gegründete Institution der Europäische Gerichtshof (EuGH) ist, der zuletzt mit dem "ultra vires"-Urteil zur EZB für Aufregung sorgte.

Verwirrt? Das ist noch nichts gegen das, was folgen wird. Daher noch einmal zur Klarstellung. Es existiert der Europäische Rat, eine lose Ansammlung europäischer Staaten zur Garantie der Menschenrechte. Dann existiert die Westeuropäische Union, ein ursprünglich gegen Deutschland, nun gegen die Sowjetunion gerichtetes Militärbündnis der westeuropäischen Staaten, dem auch Deutschland beitreten würde und das 2011 abgewickelt wurde. Die römischen Verträge gründeten die zudem die Europäischen Gemeinschaften (man beachte den Plural), in denen die EGKS, die EWG und die EURATOM sowie der EuGH und der gemeinsame Ausschuss sowie das zu gründende Parlament vertreten waren.

Kenner der Materie werden jetzt darauf verweisen, dass ein europäisches Parlament ja bereits seit 1952 existierte. Als "Gemeinsame Versammlung" nahm es Kontrollfunktionen innerhalb der EGKS wahr, ohne aber allzuviele Merkmale eines Parlaments zu besitzen. Man orientierte sich dabei an der 1949 gegründeten Parlamentarischen Versammlung des Europarats. Die Gemeinsame Versammlung, deren Mitgliederzahl angesichts der Römischen Verträge vervielfacht wurde und die nun für alle Europäischen Gemeinschaften (Plural) zuständig war, gab sich den Namen "Europäisches Parlament", was die Mitgliedsstaaten als Anmaßung empfanden und erst 1986 (!) offiziell anerkannten. Von Beginn an musste das EP sich also seine Mitwirkungsrechte hart erkämpfen und eigene Präzedenzfälle schaffen.

Wenn also jemand hofft, in eine frühere, unkompliziertere Zeit der Europäischen Gemeinschaft zurückgehen zu können, sollte diese Person spätestens jetzt enttäuscht sein. Oh, übrigens, im englischen und skandinavischen Sprachraum werden die Europäischen Gemeinschaften (Plural) als "common market" bezeichnet, weil warum auch eine einheitliche Terminologie verwenden. Nur falls sich jemand fragt, was es damit auf sich hat.

Vive la France

1958 war jedoch nicht nur wegen der Selbsternennung der Gemeinsamen Versammlung in "Europäisches Parlament" ein wichtiges Datum, sondern wegen der schweren Krise der Vierten Republik in Frankreich. Diese zerbrach 1958 an allerlei innen- und außenpolitischen Gründen (unter anderem die Entwicklungen in Vietnam und Algerien, aber sicherlich nicht nur), und die fünfte Republik wurde von und unter ihrem ersten Präsidenten Charles de Gaulles aus der Traufe gehoben.

Damit begann ein fundamentaler Kurswechsel in den Europäischen Gemeinschaften (Plural). Der eigentliche Auftrag, sich binnen kurzer Frist in eine Europäische Gemeinschaft (EG) zu verwandeln, war plötzlich hinfällig. Die Franzosen stellten sich quer. Es sollte daher bis 1993 (!) dauern, ehe die Europäischen Gemeinschaften offiziell zur Europäischen Gemeinschaft verschmolzen, was angesichts der Gründung der Europäischen Union 1995 eigentlich nur noch als Schildbürgerstreich gesehen werden kann. Glücklicherweise focht die französische Haltung weder PolitikerInnen noch JournalistInnen noch BürgerInnen an, die munter den Singular zu verwenden begannen. Wir werden es im Folgenden gleich halten und von der Europäischen Gemeinschaft (EG) reden, und nur in Ausnahmefällen die Einzel-Gemeinschaften benennen.

Noch 1957 konnte Frankreich in den Verhandlungen der Römischen Verträge einen Triumph feiern: Als Preis für die weitgehende Aufhebung von Zöllen und Kontingentbegrenzungen, die die aufstrebende Exportnation Deutschland begünstigen würden, handelte Frankreich die praktisch nur es bevorzugunde Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) aus. Diese gigantische Umverteilungsmaschine beschäftigt die EU mit wahnwitzigen Folgen bis heute.

Doch zu Beginn der 1960er Jahre begann eine scharfe Kehrtwende in Frankreich. Noch 1961 machte das Land Vorschläge zu einer Europäischen Politischen Union (EPU), die eine Wiederbelebung der 1952-1954 gescheiterten EVP sowie eine vertiefte Integration auf allen Ebenen mit sich gebracht hätte - quasi das politische Gegenstück zur EWG. Doch bevor die Deutschen es ablehnen konnten - und gerade Ludwig Erhard wehrte sich verbissen, während Adenauer etwas aufgeschlossener war - schob de Gaulle 1962 eine überarbeitete Version nach, die praktisch nichts mehr mit dem ersten Entwurf gemein hatte und mit einer Art Rückabwicklung der Gemeinschaften hausierte; gleichzeitig sollten bilaterale Abkommen gestärkt werden. Ein Artefakt dieser Zeit ist denn auch der 1963 geschlossene und eher irrelevant gebliebene Elysée-Vertrag.

Gleichzeitig stand zu dieser Zeit die bereits seit der Genese in den frühen 1950er Jahren geplante Erweiterung der EG in Richtung Großbritannien, Irland und Skandinavien an. Mit allen Kandidaten wurden Beitrittsgespräche geführt, der Beitritt schien 1963 nur noch eine Formsache zu sein. Da platzte Charles de Gaulle mit einem Veto Frankreichs die Party: Großbritannien durfte nach dem Willen Paris' nicht der EG beitreten. Ohne den Inselstaat allerdings wollten auch Dänemark und Irland nicht mitmachen, fürchteten sie doch, zwischen den mächtigen Interessen Deutschlands und Frankreichs zerrieben zu werden. Auch Norwegen hielt sich zurück.

Doch die größte Krise erlebte die junge EG zwischen 1965 und 1966 über die "Politik des leeren Stuhls" über, wie sollte es anders sein, die gemeinsame Agrarpolitik. Diese war erst einige Jahre alt, aber die gewaltigen Kosten sorgten bereits für Verstimmungen. Deswegen sollte, beginnend 1966, ein geändertes System eingeführt werden. Zum einen würden die Außenzölle voll zur Finanzierung herangezogen werden, zum anderen aber das Europäische Parlament Mitbestimmungsrechte im EU-Haushalt (und damit der GAP) erhalten und, das war entscheidend, die Konsensfindung im Ministerrat vom Einstimmigkeitsprinzip auf eine Zwei-Drittel-Mehrheit umgestellt. Da Frankreich aber nicht über ein Drittel der Stimmen verfügte, würde es Beschlüsse der anderen fünf Länder nicht wie bisher blockieren können. De Gaulle zog daher die französischen Vertreter aus den EG-Institutionen ab, die immer noch nach dem Einstimmigkeitsprinzip funktionierten. Damit war die EG de facto gelähmt und handlungsunfähig.

Die Krise wurde zwar 1966 im Luxemburger Kompromiss beigelegt. Jedoch setzte dieser einen folgenschweren Präzedenzfall. Zwar wurde die Mehrheit für Beschlüsse nicht angetastet und die EG entsprechend reformiert. Aber gleichzeitig wurde ein Beschluss hinzugefügt, dass in Kernfragen nationalen Interesses ein Staat "nicht ohne Weiteres" überstimmt werden dürfe und mit dem Ziel der Einstimmigkeit weiter verhandelt werden müsse. Diese Entscheidungsstruktur würde die EG und später EU, gerade aufgrund der wachsenden Mitgliederzahl, immer wieder lähmen und bestimmte auch alle weiteren Vertragsreformen, wie wir noch sehen werden.

Der Luxemburger Kompromiss änderte gleichwohl wenig an de Gaulles ablehnender Haltung zu Großbritanniens Beitritt; auch ein weiteres Eintrittsgesuch des Inselstaats wurde 1968 mit einem Veto verhindert. Erst de Gaulles Rücktritt 1968 - zufälligerweise auch das Jahr der Vollendung des Binnenmarktes und der Europäischen Gemeinschaften - machte den Weg in diese Richtung frei.

Zwar waren auf dem Weg dorthin noch diverse Hindernisse auszuräumen. So mussten die Tories in Großbritannien den Widerstand Labours (!) zum Eintritt überwinden; auch in Dänemark und Norwegen gab es erbitterte innenpolitische Streitigkeiten über die Frage des Beitritts. Norwegen griff zum Instrument des Referendums, um den Konflikt aufzulösen; wie in einem weiteren Anlauf 1994 beschied eine knappe Mehrheit der Norweger aber abschlägig. Bis heute ist das Land daher nicht Mitglied. Dänemark, Großbritannien und Irland traten daher in einer ersten Erweiterungsrunde 1973 der EG bei, die damit neun Mitglieder hatte - und mit Irland auch zum ersten Mal ein Land, das nach den Standards der anderen Mitglieder als deutlich unterentwickelt gelten musste.

Weiter geht es in Teil 3.